Die Feststellung der Einwohnerzahlen auf den Zensus-Stichtag 15. Mai 2022 schlagen weiterhin gewisse Wellen. Sie sind auch Gegenstand von Erörterungen der Kommunalen Spitzenverbände mit dem Statistischen Landesamt (HSL) und auf politischer Ebene mit der Landesregierung.
- Diskussionsstand mit dem HSL
Im November 2024 hatte das Hessische Statistische Landesamt (HSL) den Städten und Gemeinden die Bescheide mit der Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl übersandt. Die Bescheide enthielten eine Rechtsbehelfsbelehrung dahin, dass statthafter Rechtsbehelf der Widerspruch sei.
Nach § 10 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Zensusgesetz (HAG ZensG) entfällt allerdings vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen Entscheidungen des Hessischen Statistischen Landesamtes oder der Erhebungsstellen zur Durchführung des Zensus 2022 ein Vorverfahren („Widerspruchsverfahren“) nach § 68 der Verwaltungsgerichtsordnung. Die Anfechtungsklage hat nach Satz 2 dieser Vorschrift in diesen Fällen keine aufschiebende Wirkung. Nach Lesart des HSL bezieht sich dies nicht auf Verwaltungsakte zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl. Die Gesetzesmaterialien begründen den Wegfall des Vorverfahrens mit der Stichtagsbezogenheit der Durchführung des Zensus und dem daraus resultierenden gesteigerten Interesse an raschen bestandskräftigen Entscheidungen (so die Gesetzesbegründung zum HAG ZensG LT-Drucks. 20/2562 S. 11). Dieses besteht für die Feststellung von Ergebnissen sicherlich nicht in gleicher Weise. Mit Blick auf den Wortlaut des § 10 HAG ZensG ist das aber alles andere als zwingend. Wie dem auch sei: Das Widerspruchsverfahren ermöglicht, ob statthaft oder nicht, eine Überprüfung der Feststellungen im Dialog mit dem HSL. Das war zumindest verwaltungspraktisch erstmal sinnvoll, denn im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wäre ein entsprechender Austausch viel schwieriger.
Wir berichteten zu den äußerst geringen inhaltlichen Erfolgsaussichten solcher Klagen im HSGB Kompakt (Meldung Nr. 191/2024 vom 28.11.2024).
Auch wenn der Rechtsbehelf nicht statthaft ist, konnte es bei Überlegungen, die festgestellte Einwohnerzahl rechtlich zu überprüfen, sinnvoll sein, sich mit einem Widerspruch an das HSL zu wenden.
Zwischenzeitlich fand erneut ein Austausch des HSL mit den Kommunalen Spitzenverbänden statt. Dort betonte das HSL, dass die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl nach einem bundesgesetzlich durch das Zensusgesetz 2022 (ZensG) vorgegebenen Verfahren erfolgte. Das Verfahren gründe auf der Auswertung der von den Gemeinden geführten Melderegister und werde lediglich durch die Erhebung in Sonderbereichen und der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis entsprechend ergänzt.
Die Erhebung in Sonderbereichen könne ein Punkt sein, in dem konkrete Nachfragen der Gemeinden angezeigt sein könnten. So zeigten die den Gemeinden zugesandten Datenblätter, wie viele Sonderbereiche erhoben worden seien. Sollten dort beispielsweise mehr Sonderbereiche zum Stichtag vorhanden gewesen sein, werde das HSL entsprechenden konkreten Hinweisen weiterhin nachgehen. Sollten hier Abweichungen erkennbar werden, würden diese bei den Bevölkerungsfortschreibungen auf spätere Stichtage berücksichtigt. Eine Änderung der Festsetzung der Einwohnerzahl auf den Zensus-Stichtag 15.5.2022 erfolge auch in diesen Fällen nicht, lediglich spätere Fortschreibungen würden angepasst.
Bezüglich einzelner in Gemeinden bis 10.000 Einwohner vorgekommener größerer Abweichungen der im Rahmen des Zensus festgestellten Einwohnerzahl von den bis dahin aufgrund von Bevölkerungsfortschreibungen ermittelten Daten wies das HSL darauf hin, dass sich im Nachgang zum Zensus 2011 gezeigt habe, dass das seinerzeit bei Gemeinden unter 10.000 Einwohner angewandte Verfahren zu gewissen Übererfassungen in Gemeinden dieser Größe geführt habe. Da 2022 einheitlich eine Ermittlung mit der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis erfolgt sei, handele es sich in diesen Fällen größerer Abweichungen bei kleineren Gemeinden um einen statistischen Nachholeffekt.
- Rechtliche Einschätzung der Geschäftsstelle
Ein gerichtliches Vorgehen gegen die Bescheide über die Festsetzung ist auch nach erneuter Prüfung ohne realistische Erfolgsaussicht. Nachstehend stellen wir häufig diskutierte Gesichtspunkte dar:
Anforderungen an die Ermittlung der Einwohnerzahl
Zentraler inhaltlicher Knackpunkt ist, dass die per Bescheid festgestellte Einwohnerzahl rechtmäßig sein kann, ohne richtig sein zu können und richtig sein zu müssen. Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr 2018 mit Blick auf die Ermittlung der „wahren“ oder „richtigen“ Einwohnerzahl wörtlich festgestellt, dass „nach einhelliger Auffassung der insoweit maßgeblichen statistischen Wissenschaft kein praktisch durchführbares Verfahren die Gewähr hierfür bieten kann“ (BVerfG, HSGZ 2019 S. 16, 29).
Korrektur von Registerfehlern
Da die Melderegister aufgrund von Doppelerfassungen und unterbliebenen An- und Abmeldungen im Zeitverlauf unrichtig werden, sind Korrekturverfahren für die Melderegisterbestände vorgesehen. Das sind die Bereinigung um Mehrfachfälle, die Erhebungen an Sonderbereichen und die Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis.
Soweit das Hochrechnungsverfahren der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis in der Kritik steht, weil das ZensG dazu wenig konkrete Vorgaben enthält, hat das BVerfG anerkannt, dass es diesbezüglich schon beim Zensus 2011 keiner detaillierteren Regelungen durch den Gesetzgeber bedurfte, sondern Spielräume für den Verwaltungsvollzug – hier durch die Statistischen Ämter von Bund und Ländern – akzeptabel waren (BVerfG, HSGZ 2019 S. 16, 33).
Das BVerfG hatte mit Blick auf die noch 2011 geübte unterschiedliche Vorgehensweise in Gemeinden mit mehr bzw. weniger als 10.000 Einwohnern ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Evaluation des Zensus 2011 eine Empfehlung dahin ergeben habe, ein einheitliches Verfahren zur Korrektur von Registerfehlern vorzusehen (BVerfG, HSGZ 2019 S. 16, 35). Das wurde mit dem Zensus 2022 umgesetzt.
Überprüfbarkeit muss nicht gewährleistet sein (!)
Das BVerfG hat in seiner Entscheidung im Jahr 2018 zudem auch deutlich gemacht, dass mit Blick auf die Grundrechte der auskunftspflichtigen Einwohner eine Übermittlung noch nicht anonymisierter Daten einen unzulässigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstelle und seine Rechtsprechung aus dem Jahr 1983 bestätigt, wonach ein Melderegisterabgleich unzulässig sei. Unbeanstandet hat das Gericht auch die weitergehenden Folgerungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung gelassen, derzufolge Überprüfungen des Volkszählungsergebnisses im Rechtsbehelfsverfahren, die auf einen solchen Abgleich hinauslaufen würden, unzulässig seien. Das stehe auch einer Akteneinsicht in nicht anonymisierte Erhebungsunterlagen und deren unmittelbarer gerichtlicher Überprüfung entgegen (BVerfG, HSGZ 2019 S. 16, 30).
Die vom HSL gewährte Einsicht in Datenblätter ist demnach mit Erfolgsaussicht nicht zu beanstanden. Die Behörde wies darauf hin, dass die Erhebungsschritte im Wesentlichen digital abgewickelt wurden und insofern auch keine Papierakten o.ä. bestehen.
Rechtliche Betroffenheit fraglich, Rechtsverletzung nicht gegeben
Eine zulässige verwaltungsgerichtliche Klage muss eine Verletzung in eigenen Rechten möglich erscheinen lassen; eine begründete Klage eine Verletzung in eigenen Rechten feststellen.
Das BVerfG hat mit Blick auf die vom Grundgesetz gewährleistete finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen ausgesprochen, dass der Staat verpflichtet sei, den Kommunen gegebenenfalls die Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen; das sei allerdings Aufgabe der Länder. Allerdings griffen die bundesgesetzlichen Regelungen zum Zensus nicht in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein (BVerfG, HSGZ 2019 S. 16, 28).
Im Nachgang zum Zensus 2011 haben mit dem Oberverwaltungsgericht (OVG) Sachsen-Anhalt und dem Niedersächsischen OVG zwei Obergerichte gleichwohl eine Klagebefugnis von Gemeinden mit Blick auf Festsetzungen bejaht, Klagen aber gleichwohl abgewiesen, weil die gesetzlichen Vorgaben zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Rahmen des Zensus eingehalten waren (Nds. OVG, Beschl. v. 3.5.2021 Az. 11 LA 351/19 – juris; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 15.6.2023 Az. 3 L 96/22 – juris). Soweit die beiden Obergerichte aufgrund der Maßgeblichkeit der Einwohnerzahlen für finanzielle Leistungen an Kommunen eine Klagebefugnis und damit die Zulässigkeit der Klage bejahten, haben sie aber die Rechtswidrigkeit der Feststellungen im Rahmen des Zensus verneint. Eine verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage ist aber eben nur begründet, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und die klagende Seite in ihren Rechten verletzt (§ 113 VwGO).
- Austausch mit der Landesregierung
Ab dem Ausgleichsjahr 2026 werden aufgrund einer Sonderregelung im Hessischen Finanzausgleichsgesetzes (HFAG) die Bevölkerungsfortschreibungen auf Grundlage des Zensus-Stichtags 15.5.2022 für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen und Umlagegrundlagen zu Grunde gelegt. Soweit sich dabei im Vollzug Härten ergeben sollten, die nicht anderweitig ausgeglichen werden, wäre das dem Grunde nach eine Fallgestaltung, die durch Einzelzuweisungen aus dem Landesausgleichsstock adressiert werden könnte.
Die Kommunalen Spitzenverbände hatten sich mit einem gemeinsamen Schreiben an die Staatssekretäre in Staatskanzlei, Innen- und Finanzressort gewandt.
Das Schreiben hatte diesen Wortlaut:
„Sehr geehrter Herr Staatssekretär Kuhn,
sehr geehrter Herr Staatssekretär Rößler,
sehr geehrter Herr Staatssekretär Becker,
sehr geehrte Damen und Herren,
Methodik und Ergebnisse des Zensus zum Stichtag 15.5.2022 lösen in der kommunalen Familie weiterhin sehr kritische Diskussionen aus. Es ist insbesondere nicht vermittelbar, dass die Städte und Gemeinden einerseits gesetzlich verpflichtet sind, Melderegister nach Vorgaben von Bund und Land zu führen, auf dieser Grundlage beispielsweise Wahlen auf allen Ebenen unbeanstandet durchzuführen und dann andererseits insbesondere mit Blick auf ihre finanzielle Ausstattung auf Grundlage von Zahlen behandelt zu werden, deren Ableitung nicht nachgeprüft werden darf. Einige Mitglieder unserer Verbände streben nachdrücklich eine gerichtliche Überprüfung der amtlichen Feststellungen der Einwohnerzahlen an.
Wir kritisieren hier ausdrücklich nicht das Hessische Statistische Landesamt, das die gesetzlichen Vorgaben lediglich vollzieht.
Wir bitten das Land nachdrücklich um eine intensive gemeinsame Suche nach Antworten zu zwei Fragestellungen:
- Gibt es praktische Möglichkeiten, etwa durch das Zusammenspiel von Überprüfungen durch örtliche Meldebehörden und die Bevölkerungsfortschreibung zu späteren Stichtagen unplausible Zensus-Ergebnisse wieder wenigstens teilweise zu korrigieren?
- Welche Vorkehrungen können getroffen werden, um anlässlich des nächsten turnusmäßig 2031 anstehenden Zensus das Verfahren zu verbessern und ggfls. auch Überprüfungs- und Korrekturmöglichkeiten vorzusehen?
Diese Themenkreise betreffen die Staatskanzlei, das Innen- und Finanzressort. Wir bitten um eine zeitnahe gemeinsame Erörterung.“
Staatssekretär Kuhn hat nunmehr schriftlich geantwortet (Anlage).
