Im Zusammenhang mit der politischen Diskussion um den kommunalen Finanzausgleich (KFA) und seine zum 01.01.2016 in Kraft getretene Neuregelung durch das neue Finanzausgleichsgesetz (FAG) ziehen einige Mitgliedsstädte und –gemeinden des Hessischen Städte- und Gemeindebundes eine nähere Prüfung der Erfolgsaussichten eines verfassungsgerichtlichen Vorgehens in Betracht. Ein solches Vorgehen bedarf jedoch wegen des erheblichen Aufwandes und der Ungewissheit der Erfolgsaussichten einer frühzeitigen und ausgesprochen sorgfältigen Vorbereitung.
Daher weisen wir auf Folgendes hin:
- Gremienbeschlüsse und rechtliche Hürden
Wie bereits im Eildienst Nr. 11 – ED 148 – vom 16.11.2015 mitgeteilt, haben Präsidium und Hauptausschuss des Hessischen Städte- und Gemeindebundes entschieden, dass der Verband grundsätzliche alle Mitglieder, die eine Klage in Betracht ziehen, hinsichtlich der Erfolgsaussichten für eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der kommunalen Finanzausstattung beraten und ggf. in einem folgenden Klageverfahren auch vertreten wird. In diesem Zusammenhang hatten wir bereits in der eben zitierten Eildienstmitteilung allerdings auf die erheblichen rechtlichen Hürden eines solchen Vorgehens hingewiesen.
Diese stellen sich ungleich höher dar als im Grundrechtsklageverfahren der Stadt Alsfeld, nach dem der Landesgesetzgeber die Neuregelung des KFA diesmal zumindest sehr gründlich vorbereitet hat. Im Grundrechtsklageverfahren der Stadt Alsfeld stellte der Staatsgerichtshof (StGH) hingegen seinerzeit fest, dass der Gesetzgeber bestehende Mindestanforderungen an eine sachgerechte Finanzausgleichsgesetzgebung nicht beachtet habe. Dieser Vorhalt wird sich für das der Neuregelung des FAG zugrunde liegende Verfahren nach Einschätzung der Geschäftsstelle mit Sicherheit nicht erheben lassen. Mithin müssten die Gemeinden, wie im Eildienst bereits ausgeführt, erhebliche Zulässigkeits- und Begründetheitshürden nehmen (zu den Zulässigkeitsanforderungen vgl. Eildienst Nr. 11 – ED 148 – vom 16.11.2015 unter Ziff. 4).
- Frühzeitige Einschaltung der Geschäftsstelle und qualifizierte Vorprüfung
Soweit Städte und Gemeinden eine nähere Prüfung eines verfassungsgerichtlichen Vorgehens in Betracht ziehen, sollten diese schnellstmöglich die Geschäftsstelle kontaktieren.
Zur Vorbereitung bitten wir dringend, eine qualifizierte Vorprüfung der Finanzausstattung der Gemeinde vorzunehmen. Hierfür haben wir eine Arbeitshilfe im Mitgliederbereich unserer Homepage in der Rubrik Fachinformationen „Finanzen/Gemeindewirtschaftsrecht“/ „Kommunalfinanzen Arbeitshilfen“ unter der Überschrift „KFA 2016 und Umlagehebesätze“ bereitgestellt. Diese Arbeitshilfe dient nicht allein der Überprüfung möglicher Erfolgsaussichten eines gerichtlichen Vorgehens gegen Kreis- und Schulumlagefestsetzungen. Es ermöglicht vielmehr auch eine qualifizierte Vorprüfung der Frage, ob einer Stadt bzw. Gemeinde durch die Regelungen des Finanzausgleichs die finanzielle Mindestausstattung entzogen wird.
Wir bitten alle Städte und Gemeinden, die insoweit eine rechtliche Beratung durch die Geschäftsstelle wünschen, die im Rechenschema angelegte Vorprüfung durchzuführen und das Ergebnis einer entsprechenden Anfrage beizufügen.
- Klagefrist für eine kommunale Grundrechtsklage und Befassung der Gemeindevertretung
Nach § 46 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) können u. a. Gemeinden die Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Verfassung des Landes Hessen über das Recht der Selbstverwaltung verletzt. Nach § 45 Abs. 2 StGHG kann eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsvorschrift nur binnen eines Jahres seit Inkrafttreten einer Rechtsvorschrift erhoben werden. Gemäß Art. 10 trat das Gesetz zur Neuregelung der Finanzbeziehung zwischen Land und Kommunen vom 23. Juli 2015 (GVBl. I S. 298) am 1. Januar 2016 in Kraft. Mithin würde die Frist für die Erhebung einer kommunalen Grundrechtsklage mit Ablauf des 31.12.2016 enden.
Nach der Rechtsprechung des StGHG handelt es sich bei der kommunalen Grundrechtsklage um die Führung eines Rechtsstreits von größerer Bedeutung i. S. d. § 51 Nr. 18 1. Fall HGO, bzgl. derer eine Entscheidung durch die Gemeindevertretung einzuholen ist. Es empfiehlt sich dringend, eine derartige Entscheidung vor Erhebung der kommunalen Grundrechtsklage einzuholen.
- Rechtsbehelfe gegen die Festsetzungen von Schlüsselzuweisungen, Umlagegrundlagen und Solidaritätsumlage
Verschiedentlich wird die Frage erörtert, ob Städte und Gemeinden, die die Erhebung einer kommunalen Grundrechtsklage in Betracht ziehen, ggf. Rechtsbehelfe einzulegen haben.
Das verschiedentlich diskutierte Verfahren der Einlegung des Widerspruchs gegenüber dem HMdF ist nach Auffassung der Geschäftsstelle aus Rechtsgründen ausgeschlossen. Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO ist das Widerspruchsverfahren gegen Verwaltungsakte, die Oberste Landesbehörden erlassen, ausgeschlossen. Mithin bleibt allein das Berichtigungsverfahren nach § 71 Abs. 1 Satz 1 FAG. Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 FAG können Anträge auf Berichtigung von Festsetzungen von Umlagegrundlagen, Schlüsselzuweisungen und Solidaritätsumlagen innerhalb einer frühestens am 30.06. des Ausgleichsjahres ablaufenden Ausschlussfrist gestellt werden. Zumindest in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (HessVGH) wurde bereits die Auffassung vertreten, dass ein berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Feststellung über die Richtigkeit oder Unrichtigkeit finanzausgleichsrechtlicher Bestimmungen und Festsetzungen nur solange besteht, wie eine Berichtigung der Umlagegrundlagen oder Schlüsselzuweisungen noch möglich ist, was nur der Fall ist, wenn Berichtigungsanträge gestellt wurden (vgl. HessVGH, HSGZ 1996, S. 262, 263).
Daher gilt: Empfehlungen, Widerspruch bspw. gegen Solidaritätsumlagefestsetzungen einzulegen, sind rechtlich unzutreffend. Ein Berichtigungsantrag ist vorsorglich beim HMdF zu stellen.
Im Zusammenhang mit einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung der kommunalen Finanzausstattung ist in Rechnung zu stellen, dass derartige Klagen selbst im Erfolgsfall nur Wirkung für die Zukunft und auch das nur nach Verstreichen einer vom Verfassungsgericht eingeräumten Übergangsfrist enthalten (vgl. dazu unsere Mitteilung im Eildienst Nr. 11 – ED 148 – vom 16.11.2015 unter Ziff. 3 und bereits Eildienst Nr. 2 – ED 12 – vom 28.02.2011 unter Ziff. 4 und 5).
Das hat insbesondere zur Folge, dass zumindest auf Grundlage der durchgängigen bisherigen Rechtsprechungspraxis der Verfassungsgerichte in Bund und Ländern zu Finanzausgleichsfragen eine nachträgliche Erhöhung der Zuweisungen an die Kommunen nicht zu erwarten ist.
Im Ergebnis dient das empfohlene Berichtigungsverfahren lediglich dazu, den vom HessVGH formulierten Anforderungen i. S. d. rechtlich sichersten Vorgehens Rechnung zu tragen. In diesem Sinne waren Städte und Gemeinden, die im Jahre 2011 Verfahren der kommunalen Grundrechtsklage anstrengten, bereits vorgegangen.
- Sind die Umlagen nach FAG sofort vollziehbar?
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Die Anwendung dieser Vorschrift kommt für die Kreisumlage und die Solidaritätsumlage in Betracht.
a) Kreis- und Schulumlage: keine aufschiebende Wirkung
Für die Kreisumlage hat der HessVGH bereits entschieden, dass die Kreisumlage eine solche öffentliche Abgabe darstellt (HessVGH, HSGZ 1991, S. 216). Dies begründet der HessVGH mit folgenden Erwägungen:
- der Begriff der Abgaben in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sei weit auszulegen sei.
- Er umfasse nicht nur die Abgaben im Sinne der Abgabenordnung (Steuern, Gebühren, Beiträge), sondern alle hoheitlich geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Geldforderungen, die der Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen sollen und die von allen erhoben werden, die den normativ bestimmten Tatbestand erfüllen.
- Nur diese weite Auslegung berücksichtige hinreichend den Zweck des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung. Dieser bestehe darin, die stetig fortlaufende Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs sicherzustellen, um damit eine geordnete Haushaltsführung zu ermöglichen und insgesamt die wirksame Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu gewährleisten. Der Gesetzgeber habe daher dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Erfüllung derartiger Geldzahlungsverpflichtungen den Vorrang vor dem Interesse des Abgabenschuldners an einem Zahlungsaufschub eingeräumt.
Die Kreis- und Schulumlagen sind daher selbst dann zu zahlen, wenn ein Rechtsbehelf – in diesem Fall der Widerspruch – eingelegt wurde.
b) Problemfall Solidaritätsumlage
Für die Solidaritätsumlage nach § 22 FAG liegt eine vergleichbare Entscheidung naturgemäß noch nicht vor. Für eine Finanzausgleichsumlage nach sachsen-anhaltinischem Landesrecht hat das OVG Sachsen-Anhalt indes in einer Entscheidung vom 15.03.2006 (Beschl. v. 15.03.2006, Az. 4 M 307/05 – juris, insb. Rn. 7 f.) die Auffassung vertreten, dass eine Umlage zur teilweisen Abschöpfung abundanter Steuerkraft keine der Kreisumlage vergleichbare Finanzierungsfunktion habe. Auf Grundlage der Entscheidung OVG Sachsen-Anhalt sind Anforderungen der Solidaritätsumlage nicht sofort vollziehbar: § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO erfasse nur Zahlungspflichten, auf deren unverzüglichen Eingang der Abgabengläubiger in gesteigertem Maße angewiesen sei, weil sie nach materiellem Recht fest mit ihrem Eingang rechnen und ihn fest für die Aufgabenerfüllung einplanen. Eine solche Umlage werde gerade nicht von einem bestimmten Kreis von Abgabepflichtigen erhoben und sei deshalb haushaltsmäßig nicht fest kalkulierbar; es handele sich vielmehr um eine außerordentliche, von der Finanzkraft der Gemeinden abhängige Zahlung, die von nicht kalkulierbaren Umständen abhänge.
Die Argumentation des OVG Sachsen-Anhalt ist nach Beurteilung der Geschäftsstelle rechtlich aber nicht zwingend. So lassen sich durchaus Argumente für die gegenteilige Auffassung diskutieren. Ein Antrag auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtung der Festsetzung der Solidaritätsumlage wäre also trotz der für die Umlageverpflichteten positiven Entscheidung des OVG Sachsen-Anhalt mit Prozessrisiken behaftet, die hier nicht verschwiegen werden dürfen. Ein etwaiges verwaltungsgerichtliches Eilverfahren wäre mit Kostenrisiken für den Fall des Unterliegens der antragstellenden Gemeinde verbunden.
- Rechtsbehelfe auch gegen Kreis- und Schulumlagefestsetzungen?
Aufgrund der geschilderten rechtlichen Gegebenheiten ist aus Sicht der Geschäftsstelle die Frage zu verneinen, ob im Fall einer angestrebten gerichtlichen Überprüfung von Regelungen des FAG zugleich auch Widersprüche gegen Festsetzungen der Kreis- und Schulumlage durch den jeweiligen Landkreis erfolgen sollten. Änderungen der Schlüsselzuweisungen würden zwar mit Sicherheit auch Änderungen der Umlagegrundlagen nach sich ziehen, allerdings wären diese Änderungen der Umlagegrundlagen für die umlageverpflichtete Stadt bzw. Gemeinden rechtlich gesehen insoweit nachteilig, als die Umlagegrundlagen sich verbreitern würden, sofern die Gemeinde höhere Schlüsselzuweisungen erhält. Von daher ist nach unserer Beurteilung die Erhebung von Widersprüchen gegen Festsetzungen der Kreis- und Schulumlage nach unserer Beurteilung nicht veranlasst, wenn die Gemeinde eine verfassungsgerichtliche Überprüfung des KFA 2016 in Betracht zieht.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
