Der Bundesgerichtshof (BGH, Urt. v. 20.12.2018 – I ZR 112/17 – „Crailsheimer Stadtblatt II“) sowie das Landgericht Dortmund (LG, Urt. v. 08.11.2019 – 3 O 262/17) haben sich in ihren Urteilen mit Umfang und Grenzen des Gebots der Staatsferne der Presse bei gemeindlichen Publikationen auseinandergesetzt. Die Gerichte haben jeweils entschieden, dass eine Kommune nicht berechtigt ist, ein kommunales Amtsblatt im gesamten Stadtgebiet verteilen zu lassen bzw. eine Internet-Homepage zu betreiben, wenn diese presseähnlich aufgemacht sind und redaktionelle Beiträge enthalten. Dies verletzt das Gebot der „Staatsferne der Presse“.
Die jeweiligen Urteile sind für die Städte und Gemeinden von grundlegender Bedeutung:
BGH, Urteil vom 20.12.2018 – I ZR 112/17 – „Crailsheimer Stadtblatt II“:
Im vorstehenden Verfahren klagte ein privater Verlagsunternehmer gegen eine städtische Gebietskörperschaft. Die Klägerin gab unter anderem eine kostenpflichtige Tageszeitung und ein kostenloses Anzeigenblatt heraus. Beide Publikationen erschienen im Stadtgebiet der Stadt. Die beklagte Kommune veröffentlichte seit dem Jahr 1968 unter dem Titel „Stadtblatt“ ein kommunales Amtsblatt, das aus einem amtlichen, einem redaktionellen und einem Anzeigenteil bestand. Der wöchentliche Vertrieb erfolgte zunächst kostenpflichtig im Abonnement sowie im Einzelhandel. Seit dem 01. Januar 2016 ließ die Beklagte das „Stadtblatt“ kostenlos verteilen.
Das Verlagsunternehmen nahm die Stadt auf Unterlassung in Anspruch. Das Landgericht hatte der Beklagten untersagt, das „Stadtblatt“ in seiner konkreten Gestaltung wöchentlich gratis an alle Haushalte der Gebietskörperschaft der Beklagten zu verteilen oder verteilen zu lassen. Das Berufungsgericht hat die Berufung im Wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, dass im Hinblick auf das Gebot der Staatsferne der Presse in einem kommunalen Amtsblatt im Grundsatz ausschließlich über das eigene (hoheitliche) Verwaltungshandeln der betreffenden Gemeinde berichtet werden dürfe.
Der Bundesgerichtshof hat die Revision der Beklagten zurückgewiesen. Die Beklagte war zur Unterlassung verpflichtet, weil sie mit der kostenlosen Verteilung des „Stadtblatts“ gegen das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsferne der Presse verstoßen habe. Das „Stadtblatt“ der Beklagten ging mit seinen redaktionellen Beiträgen über ein danach zulässiges staatliches Informationshandeln hinaus. Die Publikation wies nicht nur ein presseähnliches Layout auf, eine Vielzahl von Artikeln überschritt auch den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich, sei es in sachlicher oder in örtlicher Hinsicht.
Umfang und Grenzen des Gebots der Staatsferne der Presse seien bei gemeindlichen Publikationen zwar unter Berücksichtigung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und der daraus folgenden gemeindlichen Kompetenzen einerseits sowie der Garantie des Instituts der freien Presse des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG andererseits zu bestimmen. Die in Art. 28 Abs. 2 GG liegende Ermächtigung zur Information der Bürgerinnen und Bürger erlaube den Kommunen allerdings nicht jegliche pressemäßige Äußerung mit Bezug zur örtlichen Gemeinschaft. Für die konkrete Beurteilung kommunaler Publikationen seien deren Art und Inhalt sowie eine wertende Gesamtbetrachtung maßgeblich. Danach müssen staatliche Publikationen eindeutig – auch hinsichtlich Illustration und Layout – als solche erkennbar sein und sich auf Sachinformationen beschränken. Inhaltlich auf jeden Fall zulässig sind die Veröffentlichung amtlicher Mitteilungen sowie die Unterrichtung über Vorhaben der Kommunalverwaltung und des Gemeinderats. Unzulässig ist eine pressemäßige Berichterstattung über das gesellschaftliche Leben in der Gemeinde; dieser Bereich ist originäre Aufgabe der lokalen Presse und nicht des Staates. Bei der erforderlichen wertenden Gesamtbetrachtung sei entscheidend, ob der Gesamtcharakter des Presseerzeugnisses geeignet ist, die Institutsgarantie aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu gefährden. Je stärker die kommunale Publikation den Bereich der ohne weiteres zulässigen Berichterstattung überschreitet und bei den angesprochenen Verkehrskreisen – auch optisch – als funktionales Äquivalent zu einer privaten Zeitung wirkt, desto eher sei das Gebot der Staatsferne der Presse verletzt.
LG Dortmund, Urteil vom 08.11.2019 – 3 O 262/17:
In dem nachergangenen Urteil des LG Dortmund war Klägerin ebenfalls ein Verlag, der unter anderem digitale Medien verbreitete. Die beklagte Stadt betrieb ein Internetportal, das in Teilen werbefinanziert war. Der Verlag begehrte mit seiner Klage, der Stadt unter Androhung von Ordnungsmitteln zu untersagen, das Internetangebot zu verbreiten/verbreiten zu lassen und/ oder öffentlich zugänglich zu machen/machen zu lassen. Hilfsweise begehrte der Verlag, es der Beklagten zu untersagen, gewisse Berichterstattungen bzw. Anzeigen einzeln zugänglich zu machen/machen zu lassen und/oder öffentlich zugänglich zu machen/machen zu lassen.
Das Landgericht Dortmund hat dem Anspruch des Verlags stattgegeben. Es ist damit der Argumentation des Bundesgerichtshofs gefolgt und hat den Urteilsspruch mit dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebot der Staatsferne der Presse begründet. Festgestellt wurde, dass das Gebot der Staatsferne der Presse eine pressemäßige Betätigung von Hoheitsträgern im Rahmen der ihnen zugewiesenen Aufgaben nur insoweit zulasse, als die Garantie des Instituts der freien Presse aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gefährdet werde. Der Bundesgerichtshof habe in seiner Entscheidung grundlegende Ausführungen gemacht, welche Maßstäbe für die Beurteilung der Zulässigkeit kommunaler Publikationen zugrunde zu legen seien. Diese Entscheidungen betrafen zwar zeitungsmäßig aufgemachte Druckwerke. Nach dem Dafürhalten des Landgerichts gelten die dort aufgestellten Grundsätze aber auch für die Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinden im Internet. Ausgangspunkt für die Beurteilung einer kommunalen Publikation unter dem Blickwinkel von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei die in Art. 28. Abs. 2 Satz 1 GG sowie in Art. 78 Abs. 1 LV NRW gewährleistete Selbstverwaltungsgarantie als Kompetenznorm. Für die konkrete Beurteilung sei eine wertende Gesamtbetrachtung von Art und Inhalt der Beiträge (Neutralität und Zugehörigkeit zum Aufgabenbereich der Gemeinde) unter Einbeziehung des äußeren Erscheinungsbildes vorzunehmen. Weil einzelne die Grenze überschreitende Artikel noch keine Verletzung des Gebots der Staatsferne begründeten, sei eine wertende Betrachtung der Publikation insgesamt erforderlich, wobei sich aber jede schematische Betrachtungsweise verbiete.
Folgerungen für die Städte und Gemeinden:
Nach dem Inhalt beider Urteile wird zwischen zulässigem und unzulässigem Informationshandeln der Städte und Gemeinden differenziert. Zulässiges Informationshandeln liegt danach vor, wenn es sich um staatliche (konkret: kommunale) Informationen handelt, die das Ziel verfolgen, Politik und Recht verständlich zu machen; hier ist auch eine presseähnliche Form zulässig. Dazu können gehören:
- Unterrichtung über die aktuelle Tätigkeit und künftige Vorhaben der Kommunalverwaltung und der Gemeindevertretung. Hierzu gehören aus diesseitiger Sicht Information über die Gremienarbeit bzw. sonstiger Arbeitsgruppen, die sich aktiv mit kommunalpolitischen Themen befassen, sowie auch sämtliche Berichterstattung im Zusammenhang mit anstehenden Wahlverfahren (Kommunalwahl/Bürgermeisterwahl), auch wenn es darum geht, die Tätigkeiten der Wahlbewerber bzw. der wahlbewerbenden Parteien/Fraktionen aufzuzeigen. Denn hiermit wird im Zweifel das Ziel verfolgt, Politik und Recht verständlich zu machen. Soweit es Veranstaltungskalender betrifft, dürften diese nach diesseitiger Sicht dann zulässig sein, wenn es sich um Veranstaltungen handelt, deren Rechtsträger eine öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft wie zum Beispiel die Gemeinde oder der Landkreis oder eine von diesen gehaltenen Gesellschaften (z.B. Musikschulen, Volkshochschulen) ist. Auch eine Berichterstattung über die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde dürfte zulässig sein, wie zum Beispiel eine Berichterstattung über die gemeindlichen Kindergärten, Schwimmbäder, Freizeitanlagen etc.
- Berichte über kommunale Wirtschaftsförderung. Hierunter dürften auch Berichte über Eigenbetriebe bzw. kommunale Gesellschaften der Gemeinde gehören. Letztere insbesondere dann, wenn diese in alleiniger Hand der Gemeinde bzw. von dieser mehrheitlich getragen sind
- Informationen über aktuelle Gefahrensituationen oder besondere Gefahrenlagen
Demgegenüber wird als unzulässiges Informationshandeln angesehen:
- Allgemeine Beiträge über ortsansässige Unternehmen
- Bewertung privater Initiativen
- Allgemeine Beratung von Leserinnen und Lesern
- Berichterstattung über rein gesellschaftliche Ereignisse, zum Beispiel aus den Bereichen Sport, Kunst und Musik (hiermit sind wohl die Veranstaltungskalender über Veranstaltungen von privaten Trägern gemeint)
Insgesamt ist festzuhalten, dass ein zulässiges Informationshandeln dann gesehen wird, wenn ein kommunaler Bezug festgestellt werden kann und damit ein staatliches Informationsinteresse besteht.
Für die Frage, ob ein zulässiges oder unzulässiges Informationshandeln gegeben ist, wird ergänzend auch auf das äußere Erscheinungsbild abgestellt, das heißt, es wird geprüft, wie die Information präsentiert wird. Hierbei sind insbesondere folgende Punkte zu beachten:
- Veröffentlichung amtlicher Mitteilungen/öffentlicher Bekanntmachungen. Da es sich hierbei um staatliche Informationen handelt mit dem Ziel, Politik verständlich zu machen, die Bevölkerung über Politik und Recht im jeweiligen Aufgabenbereich zu informieren und staatliche Tätigkeit transparent zu gestalten, ist dies auch in presseähnlicher Form zulässig.
- Keine boulevardpressemäßigen Illustrationen
- Layout darf nicht nach Art einer Tages- oder Wochenzeitung gestaltet sein
- Staatliche Publikation muss eindeutig als solche erkennbar sein
- Art des Vertriebs, wobei neben der Anzeigengestaltung auch die kostenlose Verteilung mit in die Bewertung einzubeziehen ist
- Die Verwendung redaktioneller Elemente der meinungsbildenden Presse (Glossen, Kommentare, Interviews); je stärker die kommunale Publikation als funktionales Äquivalent zu einer privaten Zeitung wirkt, desto eher ist das Gebot der Staatsferne der Presse verletzt
Insgesamt ist festzustellen, dass für die konkrete Beurteilung kommunaler Publikationen mit Blick auf das Gebot der Staatsferne der Presse, Art und Inhalt der veröffentlichten Beiträge auf ihre Neutralität sowie Zugehörigkeit zum Aufgabenbereich der Gemeinde zu untersuchen sind und unter Einbeziehung des äußeren Erscheinungsbilds eine wertende Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist. Einzelne, die Grenzen zulässiger staatlicher Öffentlichkeitsarbeit überschreitende Artikel alleine begründen keine Verletzung des Gebots der Staatsferne der Presse. Notwendig ist vielmehr eine wertende Betrachtung der Publikation insgesamt, bei der sich jede schematische Betrachtungsweise verbietet. Im Rahmen einer Einzelfallprüfung ist entscheidend, ob der Gesamtcharakter des Presseerzeugnisses geeignet ist, die Institutionsgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu gefährden (BGH, Urt. v. 20.12.2018 – I ZR 112/17 – Rdnr. 40).
Aus diesseitiger Sicht dürfte unter den vorstehend dargestellten Grundsätzen eine Verlinkung auf allgemeine Homepages von Vereinen zulässig sein, soweit der Gesamtcharakter nicht presseähnlich aufgemacht ist. Eine Verlinkung auf social-media-Seiten wird – insbesondere vor dem Hintergrund des Urteils des EuGH vom 05.06.2018 (EuGH, Urt. v. 05.06.2018, Az.: C-210/16) – als kritisch angesehen und es wird davon abgeraten, da hier häufig keine Sachdarstellung erfolgt, sondern viele wertende Äußerungen vorzufinden sind.
Insgesamt wird es schwierig sein, im Einzelfall eine Abgrenzung im Sinne eines zulässigen bzw. unzulässigen Informationshandelns festzustellen, da stets eine wertende Gesamtbetrachtung entscheidend ist. Wir empfehlen aber unseren Städten und Gemeinden, ihre Amtsblätter bzw. gemeindlichen Zeitungen sowie ihren Internetauftritt im Hinblick auf die oben dargelegten Entscheidungen zu überprüfen und möglichst rechtssicher zu gestalten.
