Am 21.02.2014 hat der Bundestag in einem „Hauruck-Verfahren“ mit breiter Mehrheit das Gesetz zur Erweiterung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung beschlossen. Das Gesetz ist noch nicht bekannt gemacht. Künftig gilt für jedes Mitglied einer Volksvertretung, auch für kommunale Mandatsträger, dass sich strafbar macht, wer als Mitglied der Volksvertretung einen ungerechtfertigten Vorteil für sich oder einen Dritten als Gegenleistung dafür fordert, sich versprechen lässt oder annimmt, dass es bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornimmt oder unterlässt.
Konkret wurde folgende Regelung beschlossen:
„§ 108e Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern
(1) Wer als Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für sich oder einen Dritten als Gegenleistung dafür fordert, sich versprechen lässt oder annimmt, dass er bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
(2) Ebenso wird bestraft, wer einem Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für dieses Mitglied oder einen Dritten als Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, dass es bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse.
(3) Den in den Absätzen 1 und 2 genannten Mitgliedern gleich stehen Mitglieder
- einer Volksvertretung einer kommunalen Gebietskörperschaft,
- eines in unmittelbarer und allgemeiner Wahl gewählten Gremiums einer für ein Teilgebiet eines Landes oder einer kommunalen Gebietskörperschaft gebildeten Verwaltungseinheit,
- der Bundesversammlung,
- des Europäischen Parlaments,
- einer parlamentarischen Versammlung einer internationalen Organisation und
- eines Gesetzgebungsorgans eines ausländischen Staates.
(4) Ein ungerechtfertigter Vorteil liegt insbesondere nicht vor, wenn die Annahme des Vorteils im Einklang mit den für die Rechtsstellung des Mitglieds maßgeblichen Vorschriften steht.
Keinen ungerechtfertigten Vorteil stellen dar
- ein politisches Mandat oder eine politische Funktion sowie
- eine nach dem Parteiengesetz oder entsprechenden Gesetzen zulässige Spende.
(5) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angele-
genheiten zu wählen oder zu stimmen, aberkennen.“
Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat insbesondere das Verfahren beim Gesetzentwurf bemängelt. Rund acht Tage nach Eingang des Gesetzentwurfs bei den Spitzenverbänden hat der Bundestag das Gesetz bereits verabschiedet. Daneben hat der DStGB kritisiert, dass keine Alternativen im Gesetzgebungsverfahren diskutiert worden sind. Der DStGB hätte eine Regelung vorgeschlagen, wonach die Mitglieder von Gemeindevertretungen zunächst nicht von dem Gesetz erfasst worden wären und erst nach der Evaluierung der Erfahrungen bei Bundes-und Landesparlamenten mit dem neuen Korruptionsrecht gemäß § 108e StGB entschieden worden wäre, ob Mitglieder von Gemeindevertretungen einbezogen werden. Darüber hinaus sind – nach Auffassung des DStGB – bei aller Anerkennung des gemeinsamen Zieles der Korruptionsbekämpfung auf allen Ebenen Bedenken innerhalb der kommunalen Familie durchaus nicht von der Hand zu weisen, dass es die Neuregelung zum Beispiel politischen Gegnern einfacher machen würde, den Vorwurf der Bestechlichkeit in Wahlkampfzeiten zu instrumentalisieren. Zuletzt müsse auch die Befürchtung ernst genommen werden, dass die Gesetzesänderung die Probleme bei der Mandatsträgergewinnung verschärfen könnten.
Ein wesentlicher Grund für die Neuregelung liegt in der Unvereinbarkeit der bisherigen Rechtslage mit den Vorgaben der VN-Konvention gegen Korruption sowie des Strafrechtsübereinkommens des Europarats über Korruption. Auch der Bundesgerichtshof hat anlässlich des “Wuppertaler Korruptionsskandals“ im Jahr 2006 folgende deutliche Worte zu den Unzulänglichkeiten der bis dahin geltenden Rechtslage gefunden (BGH, Urteil vom 09.05.2006, Az.: 5 StR 453/05):
„In allen anderen Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens hat das gewandelte öffentliche Verständnis einer besonderen Sozialschädlichkeit von Korruption zu einer erheblichen Ausweitung der Strafbarkeit von korruptivem Verhalten geführt. Diese Entwicklung ist bislang an dem Tatbestand der Abgeordnetenbestechung vorbeigegangen. (….) Im Zusammenhang mit der ohnehin aufgrund internationaler Abkommen notwendigen Modifizierung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung sollte der Gesetzgeber deshalb nach Auffassung des Senats für entsprechende Abhilfe sorgen.”
Auch der “Anhang Deutschland zum Korruptionsbekämpfungsbericht der EU” vom 3.2.2014 bescheinigte der Bundesrepublik Deutschland zwar den Rang eines Landes, das bei der Korruptionsbekämpfung beständig Bestleistungen erbringt, konstatierte jedoch einen Handlungsbedarf in Bezug auf die Straflosigkeit gewählter Amtsträger bei Korruption.
Nach der nunmehr beschlossenen Regelung stehen Mitglieder einer Volksvertretung einer kommunalen Gebietskörperschaft den Mitgliedern einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder gleich.
Jeder Stadtverordnete oder Gemeindevertreter ist daher gut beraten, wenn er sich mit dieser neuen Regelung vertraut macht. Hierzu möchte die Geschäftsstelle einige erläuternde Hinweise geben:
Unter den Begriff des Vorteils dürfte jede Leistung fallen, die den Empfänger materiell oder immateriell in seiner wirtschaftlichen, rechtlichen oder persönlichen Lage besser stellt und auf die er keinen rechtlich begründeten Anspruch hat. Vorteile sind primär materielle Zuwendungen oder geldwerte Zuwendungen jeder Art (Geld, Sachwerte, Rabatte, Einladungen zu Veranstaltungen, Urlaubsreisen, Kongresse, WM-Karten, Dienstleistungen und Nutzungsüberlassungen beispielsweise an Ferienhäusern, Pkws usw.). Immaterielle Vorteile sind erfasst, solange sie einen objektiv messbaren Inhalt aufweisen und den Vorteilsempfänger irgendwie besser stellen.
Daneben setzt die Strafbarkeit voraus, dass der Vorteil „ungerechtfertigt“ ist. Damit soll klargestellt werden, dass es insbesondere im parlamentarischen Raum Zuwendungen gibt, die zulässig sind und die Schwelle zur Strafbarkeit nicht überschreiten. Auf diese Weise wird auch der Unterscheidung zwischen Amtsträgern einerseits, denen jede Annahme von Belohnungen, Geschenken und sonstigen Vorteilen grundsätzlich verboten ist (siehe zum Beispiel § 71 des Bundesbeamtengesetzes), und Mandatsträgern andererseits, die zur Annahme finanzieller Zuwendungen von außen berechtigt sein können (siehe zum Beispiel für Spenden § 44 a Abs. 2 Satz 4 des Abgeordnetengesetzes), Rechnung getragen. Abs. 4 konkretisiert das Merkmal „ungerechtfertigter Vorteil“. Ein ungerechtfertigter Vorteil liegt danach insbesondere nicht vor, wenn seine Annahme im Einklang mit den für die Rechtsstellung des Mitglieds maßgeblichen Vorschriften steht. Darüber hinaus sind politische Mandate und politische Funktionen ausdrücklich aus dem Vorteilsbegriff ausgeklammert (§ 108e Abs. 4 Nr. 1 StGB). Dies ist an sich selbstverständlich. Denn beispielsweise im Rahmen von Koalitionsvereinbarungen ist es üblich, dass Absprachen getroffen werden, die sich einerseits auf die Postenvergabe und andererseits auf ein bestimmtes Abstimmungsverhalten beziehen.
Zudem stellt § 108e Abs. 4 Nr. 2 StGB klar, dass eine nach dem Parteiengesetz oder entsprechenden Gesetzen zulässige Spende keinen ungerechtfertigten Vorteil darstellt.
Ist ein solcher Einklang mit den für die Rechtsstellung des Mitglieds maßgeblichen Vorschriften nicht feststellbar, etwa weil es keine derartigen Vorschriften gibt oder diese lückenhaft sind, folgt daraus noch nicht zwingend, dass der Vorteil ungerechtfertigt ist. Vielmehr ist insbesondere weiter zu prüfen, ob seine Annahme anerkannten parlamentarischen Gepflogenheiten entspricht. Auch in diesen Fällen scheidet schon der Anschein einer unzulässigen Einflussnahme auf die Mandatswahrnehmung des Mitglieds von vornherein aus, so dass der Schutzzweck des Straftatbestandes nicht berührt ist (BT-Drucks. 18/476, S. 7). Auch im Rahmen der §§ 331 ff. StGB waren bisher schon nach gefestigter Ansicht in Literatur und Rechtsprechung sozialadäquate Zuwendungen mit Bagatellcharakter vom Vorteilsbegriff ausgenommen. Der Frage nach einer sinnvollen Eingrenzung strafbarer Leistungen kommt für die Regelung der Mandatsträgerbestechung besondere Bedeutung zu. Nach Auffassung der Geschäftsstelle müssen insbesondere Vorteile im Rahmen allgemeiner Kontaktaufnahmen, z.B. mit Interessenvertretern oder Investoren, sanktionslos bleiben, um den hier notwendigen Dialog nicht zu hemmen (vgl. Hoven, Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung – Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB in Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 2013, 33 – 44).
Ob die Annahme eines Vorteils im Einklang mit den für die Rechtsstellung des Mitglieds maßgeblichen Vorschriften steht, ist im kommunalen Bereich schwierig zu beurteilen. Nicht umsonst hat Prof. Dr. Heinrich von der Humboldt-Universität zu Berlin im Rahmen der schriftlichen Stellungnahme zum Gesetzentwurf darauf hingewiesen, dass gesetzliche Regelungen und Verhaltensregeln zwar im Hinblick auf die Abgeordneten des Bundestages und der Landtage ausreichend vorhanden seien, dies aber im Hinblick auf kommunale Mandatsträger nicht gewährleistet sei. Ob bzw. inwieweit gesetzliche oder sonstige Regelungen sinnvoll sind und geschaffen werden können, wird zu prüfen sein. Hierzu wird sicherlich ein Gespräch mit dem HMdIS stattfinden.
Das Tatbestandsmerkmal „als Gegenleistung” verlangt eine qualifizierte Unrechtsvereinbarung. Der ungerechtfertigte Vorteil muss gerade deshalb zugewendet werden, damit das Mitglied sich in einer bestimmten Weise verhält, also „im Auftrag oder auf Weisung“ des Vorteilsgebers handelt. Der Mandatsträger soll gerade durch den ungerechtfertigten Vorteil dazu verleitet werden, im Auftrag oder nach Weisung des Auftraggebers zu handeln. Damit verlangt der Tatbestand eine enge Kausalbeziehung zwischen dem ungerechtfertigten Vorteil und der Handlung des Mitglieds. Für die Strafbarkeit reicht es nicht aus, dass Vorteile nur allgemein für die Mandatsausübung zugewendet werden bzw. das Mitglied wegen der von ihm gemäß seiner inneren Überzeugung vertretenen Position einen Vorteil erhält. Die Unterstützung des Mitglieds durch einen Vorteilsgeber ist also nicht strafbar, wenn sie für Handlungen erfolgt, die durch seine innere Überzeugung motiviert und nicht durch die Vorteilsgewährung beeinflusst sind. Die Grenze der Strafbarkeit wird erst dann überschritten, wenn das Mitglied sich „kaufen lässt“, d.h. wenn es sich den Interessen des Vorteilsgebers unterwirft und seine Handlungen durch die Vorteilsgewährung bestimmt sind („Kommerzialisierung des Mandats“). Ob das Mitglied sich innerlich vorbehält, sein Verhalten nicht durch den ungerechtfertigten Vorteil beeinflussen zu lassen, ist für die Strafbarkeit unerheblich. Entscheidend sind insoweit nicht innere Vorbehalte, sondern der vom Vorsatz erfasste äußere Erklärungswert des Verhaltens. Das Mitglied kann sich also nicht darauf berufen, dass es sich ohnehin im Sinne des Zuwendenden verhalten wollte; ebenso wenig kann sich das Mitglied darauf berufen, dass es sich gerade nicht „weisungsgemäß“ verhalten wollte.
Die Begriffe des „Auftrags“ und der „Weisung“ sind weit zu verstehen; erfasst wird jede Handlung, die den Mandatsträger dazu bewegen soll, sich dem Interesse des Auftrags- oder weisungsgebunden zu unterwerfen. Nicht erforderlich ist, dass es sich um einen rechtsgeschäftlichen Auftrag oder eine förmliche Weisung handelt. Die Merkmale sind vielmehr, ebenso wie die Tatbestandsmerkmale „kaufen“ und „verkaufen“ in § 108e StGB nach der vormals geltenden Rechtslage (vgl. dazu BT-Drucks. 12/1630, S. 7), im Sinne eines allgemeinen Sprachgebrauch zu verstehen.
Zuletzt muss die vorzunehmende oder zu unterlassende Handlung „bei der Wahrnehmung des Mandats“ erfolgen. Erfasst werden hierdurch sämtliche Tätigkeiten in den Parlaments- und Fraktionsgremien, also Tätigkeiten im Rahmen der Arbeit in der Gemeindevertretung, den Ausschüssen sowie in den Arbeitskreisen und -gruppen der Fraktionen. Nicht erfasst sind Verhaltensweisen, die der Mandatsträger als Mitglied eines parteiinternen Gremiums oder im Rahmen einer Nebentätigkeit vollzieht (vgl. BT-Drucks. 18/176, S. 8).
Die Geschäftsstelle weist in aller Deutlichkeit darauf hin, dass zu § 108e StGB in der oben beschlossenen Form noch keine abschließende Rechtsprechung vorliegen kann. Dementsprechend besteht immer die Unsicherheit, dass ein Gericht die Rechtslage anders beurteilt als wir. Weiter weisen wir darauf hin, dass nach unserer Satzung ausschließlich Mitarbeiter der Verwaltungen und nicht jeder einzelne Stadtverordnete und Gemeindevertreter anfrageberechtigt ist. Wir bitten höflichst darum, auf diese Sachlage hinzuweisen.
Wir werden uns aus den genannten Gründen zeitnah mit dem Hessischen Ministerium des Innern und für Sport in Verbindung setzen, um zu erreichen, dass eine – zumindest in Hessen – einheitliche Auslegung von § 108e StGB stattfinden wird. Hierzu erscheint uns ein Erlass des HMdIS erforderlich und geboten. Sollten Sie zu dem gesamten Themenkomplex hilfreiche Hinweise oder Anregungen vorbringen können, wären wir für eine schriftliche Dar-legung – wie bereits mit der diesbezüglichen Rundmail erbeten – bis zum 2. Mai 2014 an h.kaufmann@hsgb.de dankbar und werden diese in unsere Anfrage an das HMdIS aufnehmen.
Über den weiteren Fortgang werden wir unverzüglich berichten.
Von telefonischen Nachfragen bitten wir bis zum Vorliegen neuer Erkenntnisse derzeit abzusehen.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
