Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat am 22.10.2015 dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) seine Stellungnahme zur Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung übersandt.
Die Stellungnahme wird nachfolgend im Wortlaut wiedergegeben:
„für die Übersendung des Entwurfs einer Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung bedanken wir uns. Seitens der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände nehmen wir zu diesem Verordnungsentwurf wie folgt Stellung:
I. Allgemeine Anmerkungen
Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat gemeinsam mit weiteren Verbänden bereits Anfang 2015 „Gemeinsame Eckpunkte zur Klärschlammstrategie“ veröffentlicht. Hierbei haben wir deutlich gemacht, dass die kommunalen Spitzenverbände zu einer verantwortungsvollen Kreislaufwirtschaft unter Wahrung eines hohen Schutzniveaus für Umwelt und Verbraucher stehen. Mit Blick auf die Klärschlammverwertung ist eine fachlich differenzierte Regelung erforderlich, die insbesondere folgende Aspekte berücksichtigen sollte:
- die Herstellung von Rechts- und Planungssicherheit, die Fortführung der stofflichen Verwertung qualitativ hochwertiger Klärschlämme und die Förderung der Entwicklung von Verfahren zur Phosphorrückgewinnung.
Der seitens des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) vorgelegte Verordnungsentwurf wird diesen Eckpunkten im Ergebnis nicht gerecht. Der Verordnungsentwurf wird im Falle seiner Umsetzung vielmehr dazu führen, dass die landwirtschaftliche Klärschlammverwertung faktisch beendet wird, weil spätestens nach einer Übergangszeit von zehn Jahren ab dem Jahr 2025 ein weitreichendes Verbot der bodenbezogenen Klärschlammverwertung bestehen soll.
Mithin wird eine thermische Behandlung der Klärschlämme unumgänglich, was allerdings aufgrund mangelnder Verbrennungskapazitäten zu erheblichen Problemen führen dürfte (Entsorgungsnotstand). Dies gilt auch für die geplante Pflicht zur Phosphorrückgewinnung aus Klärschlämmen oder Klärschlammverbrennungsaschen.
Hierzu ist im Einzelnen Folgendes auszuführen:
II. Phosphorrückgewinnung – Kostensteigerungen für den Gebührenzahler
Mit Blick auf die im Verordnungsentwurf vorgesehene Rückgewinnung von Phosphor aus Klärschlämmen oder Klärschlammaschen ist festzuhalten, dass die Europäische Union derartige Vorgaben derzeit nicht vorsieht und – jedenfalls absehbar – eine Verschärfung der EU-Vorgaben auch nicht zu erwarten ist. Insoweit kann der derzeit geplante Regelungsmechanismus als „nationaler Alleingang“ bezeichnet werden. Hinzu kommt, dass zurzeit die Pflanzenverfügbarkeit von Phosphaten, die aus Klärschlammaschen zurückgewonnen werden, nicht abschließend feststeht. Es verwundert daher auch nicht, dass die Verordnung selbst keine technischen Verfahren zur Phosphorrückgewinnung vorschreibt (vgl. S. 6 der Verordnungsbegründung).
Mithin besteht die Gefahr, dass für Phosphat, welches aus einem mono-verbrannten Klärschlamm zurückgewonnen wird, keine Pflanzenverfügbarkeit besteht, mit der Folge, dass nur unter erheblichem Kostenaufwand und entsprechenden Auswirkungen auf die Höhe der Schmutzwassergebühren eine Phosphorrückgewinnung vorgegeben wird. Bei dieser Ausgangslage kann den Abwassergebührenzahlern nicht zugemutet werden, dass weitere Kosten über die Klärschlammentsorgung entstehen, die im Endergebnis keinen Effekt bringen, weil das zurückgewonnene Phosphat gar nicht pflanzenverfügbar ist. Insoweit steht der gebührenrechtliche Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten entgegen, wonach der Betreiber einer öffentlichen Abwasserentsorgungsanlage gehalten ist, überflüssige oder unnötige Kosten zulasten der Gebührenzahler zu vermeiden.
Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände muss daher zunächst im Rahmen von Pilotprojekten die Pflanzenverfügbarkeit von mono-verbrannten Klärschlämmen inklusive der Phosphorrückgewinnung wissenschaftlich tragfähig und belastbar verifiziert werden. Daher darf es ab dem 01.01.2025 keine Pflicht für die abwasserbeseitigungspflichtigen Kommunen zur Phosphorrückgewinnung geben, wenn sich im Laufe der zehn Jahre durch entsprechende Pilotversuche herausstellt, dass die Rückgewinnung kein Phosphat erbringt, welches pflanzenverfügbar ist.
Es sollte daher auch geprüft werden, inwieweit die Grenzwerte und Wirkungsgrade für Phosphorrückgewinnungsverfahren zeitlich gestaffelt werden können. Es besteht ansonsten die Gefahr, dass die Hürden zur Implementierung von Rückgewinnungsverfahren zu hoch gelegt werden. Für die Erprobung großtechnischer Verfahren zur Phosphorrückgewinnung wird nach Expertenangaben ein Zeitraum von mindestens 15 bis 20 Jahren erforderlich werden. Mithin können die erforderlichen technischen Voraussetzungen zur Einführung einer Pflicht zur Phosphorrückgewinnung frühestens in zehn Jahren sachgerecht beurteilt werden. Sinnvollerweise kann daher erst im Rahmen einer erneuten Novellierung der Klärschlammverordnung in 10 bis 15 Jahren entschieden werden, ob entsprechende Techniken verfügbar und entsprechende Rückgewinnungsverfahren auch tatsächlich zur Verfügung stehen.
Mit Blick auf die zu erwartenden Gebührensteigerungen im Zusammenhang mit der Phosphorrückgewinnung ist aus kommunaler Sicht zudem die Gebührenansatzfähigkeit zu überprüfen. Bund und Länder haben in § 56 WHG den Kommunen als abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaften diese Pflichtaufgabe grundsätzlich übertragen. Sie umfasst allerdings – nur – „das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung“.
Ob damit verbundene (Folge-)Kosten tatsächlich gebührenansatzfähig sind, ergibt sich nicht aus dem Bundes-, sondern aus dem Landesrecht. Der Bund kann grundsätzlich nicht über Art und Umfang der Kostentragung auf Basis des Gebührenrechts für die Kommunen entscheiden. Diesbezüglich müssen die jeweiligen Kommunalabgabengesetze der Länder in Bezug genommen werden. Benutzungsgebühren für öffentliche Einrichtungen sind danach grundsätzlich „nach der Inanspruchnahme“ der Einrichtung zu bemessen. Quantitativ ist das auf die Abwasser- beziehungsweise Schmutzwassermenge zu beziehen, qualitativ auf mögliche Schadstoffe (Verschmutzungsgrad). Das gebührenrechtliche Berücksichtigungsgebot muss sich daher immer auf die tatsächlich abgeleitete Abwassermenge beziehen, die über eine öffentliche Abwasseranlage gereinigt wird.
Die Klärschlammentsorgung ist bislang zwar als stoffbezogene Ergänzungsleistung in die Abwassergebührenkalkulation aufgenommen worden. Nun soll aber für Kläranlagen der Größenklassen 4 und 5 eine pflichtige Phosphorrückgewinnung erfolgen, obwohl – wie bereits beschrieben – kein technisches Verfahren zur Verfügung steht und die Pflanzenverfügbarkeit ebenfalls nicht gesichert ist. Folglich steht bereits der gebührenrechtliche Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten entgegen. Derzeit liegen die Kosten der Sekundärphosphatgewinnung nach Einschätzung von Experten um den Faktor 10 höher als die Kosten der Primärphosphatgewinnung. Eine „Inanspruchnahme“ der Benutzer für die Phosphatgewinnung und Ascheablagerung zugunsten der Düngemittelindustrie und der Landwirtschaft wäre deshalb eine Überdehnung gebührenrechtlicher Grundsätze und auch der Abwasserbeseitigungspflicht.
Hinzu kommt, dass die Kommunalabgabengesetze der Länder als Grundsatz bestimmen, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten in die Gebührenbedarfsrechnung einzustellen sind. Trotz der Unbestimmtheit des Kostenbegriffs gehören dazu jedenfalls alle Anwendungen, die den Gemeinden durch Wahrnehmung ihrer Pflicht nach § 56 WHG und dessen Präzisierung im jeweiligen Landeswassergesetz entstehen. Weder in den Landeswassergesetzen, noch im sonstigen Landesrecht enthaltene Präzisierungen benennen allerdings Anforderungen in Bezug auf die abfallrechtlich geforderte Phosphorrückgewinnung. Sie müssten zudem in die wasserrechtliche Systematik der Aufgabenerfüllung passen, wenn sie zu den für die Abwasserbeseitigung ansatzfähigen Kosten gehören sollen. Allgemeine Grundsätze der Kreislaufwirtschaft im Abfallrecht in Verbindung mit der Klärschlammverordnung reichen hierfür allerdings nicht aus. Dies gilt auch für eine mögliche Berücksichtigung in den Abfallgebühren. Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände lehnt nach alledem die geplanten Vorgaben zur Phosphorrückgewinnung in der jetzigen Form ab.
III. Verwertung qualitätsgesicherter Klärschlämme sicherstellen
Nach Auffassung der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände wäre ein pauschales Verbot des Einsatzes von Klärschlamm zu Düngezwecken fachlich nicht zu begründen. Die Qualität kommunaler Klärschlämme hat sich in den vergangenen Jahren stark verbessert. Unserer Auffassung nach sollten daher auch zukünftig Klärschlämme – ungeachtet des ab dem Jahr 2025 vorgesehenen pauschalen Ausstiegs für Kläranlagen der Größenklassen 4 und 5 – durch eine Sonderregelung für qualitätsgesicherte Klärschlämme, unabhängig von der Kläranlagen-Größenklasse, eingeführt werden. Soweit solche qualitätsgesicherten Klärschlämme die vorgegebenen Schadstoffgrenzwerte einhalten, sind sie nach den gleichen Grundsätzen zu bewerten, wie sie für alle anderen Düngemittel durch das Düngerecht definiert werden.
Das im Verordnungsentwurf vorgesehene pauschale Verbot blendet überdies die Vorteile der kommunalen Klärschlammverwertung vollständig aus. Die bodenbezogene Verwertung von Klärschlamm führt zu einer Schließung lokaler Stoffströme im Sinne einer echten Kreislaufwirtschaft und entspricht damit der Zielstellung der Wiederverwertung im Kreislaufwirtschaftsgesetz. Im Hinblick auf den Bodenschutz wirkt die Klärschlammverwertung der immer weiter voranschreitenden Humuszehrung entgegen. Sollte sie wegfallen, könnten die fehlenden Nährstoffzufuhren allein durch den Ankauf und das Aufbringen von Mineraldünger ausgeglichen werden.
IV. Änderung der Düngemittelverordnung – Polymere
Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände spricht sich schließlich für den Einsatz von polymeren Flockungsmitteln bei der Klärschlammbehandlung aus. Im Falle einer Nicht-Änderung der Düngemittelverordnung im Hinblick auf die Polymer-Problematik werden ab dem 01.01.2017 große Mengen an Klärschlamm durch eine Mitverbrennung entsorgt werden, die dann für eine Phosphorrückgewinnung nicht mehr zur Verfügung stünden. Insoweit ist nach eine Änderung der Düngemittelverordnung und eine Verlängerung der Frist zur Anwendung der Trocknungspolymere eine unverzichtbare Voraussetzung dafür, dass eine Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung im Grundsatz angegangen wird.
Die Bundesvereinigung bittet daher den Verordnungsgeber im Rahmen der Novellierung der Klärschlammverordnung, sich auf Ressortebene ebenfalls für eine Lösung hinsichtlich der entsprechenden Regelungen in der Düngemittelverordnung einzusetzen.
Gerne stehen wir Ihnen für weitergehende Gespräche zur Verfügung. Wir bitten um Berücksichtigung der vorstehenden Anmerkungen.
Mit freundlichen Grüßen“
In Sachen „Polymere“ wird auch auf den DStGB-Aktuell-Beitrag 4415-12 in dieser Ausgabe verwiesen.
(Quelle: DStGB Aktuell – Städtebau, Vergabe und Umwelt 4415 vom 30. Oktober 2015)
