Mit Eildienst Nr. 15 – ED 156 – vom 18.12.2013 hat die Geschäftsstelle ausführlich die Pflichten kreisangehöriger Gemeinden zur Unterbringung von Flüchtlingen und Asylsuchenden sowie das Verhältnis kreisangehöriger Gemeinden zu den Landkreisen dargelegt. Aufgrund unterschiedlicher Auffassungen zu den Abrechnungsmodalitäten bzgl. der Erstattungspauschalen nach § 7 Landesaufnahmegesetz (LAG) hat sich die Geschäftsstelle gemeinsam mit dem Hessischen Städtetag mit Schreiben vom 28.02.2014 an das Hessische Ministerium für Soziales und Integration gewandt, um eine Klärung herbeizuführen. Denn nach Auffassung der gesetzlich nach § 7 Abs. 4 Satz 1 LAG zuständigen Stelle, dem Regierungspräsidium Darmstadt, sollten die kreisangehörigen Gemeinden nicht unmittelbar gegenüber dem Regierungspräsidium abrechnen können. Eine Abrechnung habe vielmehr über die Landkreise zu erfolgen. Demgegenüber vertrat die Geschäftsstelle zusammen mit dem Hessischen Städtetag die Auffassung, dass auch kreisangehörige Gemeinden unmittelbar gegenüber dem Regierungspräsidium, d. h. unmittelbar auch gegenüber dem Land, die Erstattungspauschalen nach § 7 LAG abrechnen können.
Einschätzung des HMSI – Schreiben vom 15.05.2014
Mit Schreiben vom 15.05.2014 hat das Hessische Ministerium für Soziales und Integration (HMSI) Stellung genommen. Nach Auffassung des HMSI werden die Erstattungsleistungen nach § 7 LAG nur mit den 21 Landkreisen und den fünf kreisfreien Städten durch das Land Hessen abgerechnet und nicht separat mit den einzelnen kreisangehörigen Gemeinden, welche von den Landkreisen zur Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen verpflichtet werden.
Als Begründung führt das HMSI an, dass das Landesaufnahmegesetz selbst zwar nicht ausdrücklich festlege, dass nur die Landkreise mit dem Land abrechnen dürften.
- Die Regelungen im Landesaufnahmegesetz, dass auch die Gemeinden allgemein zur Flüchtlingsaufnahme verpflichtet seien, sei zur Klarstellung erforderlich, da durch das Gesetz eine Weiterverteilung von den Landkreisen auf die Gemeinden zugelassen werde. Zudem ergebe sich aus der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/7238, S. 7) zum Landesaufnahmegesetz ebenfalls, dass das Land die Erstattungsleistungen an eine Gemeinde nur dann zu erbringen habe, wenn das Land der Gemeinde die Flüchtlinge zugewiesen habe (Fälle nach § 2 der Verordnung zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLGDV) vom 16. November 1993).
- Die Abrechnung nach dem Landesaufnahmegesetz sei ein komplexer Vorgang, bei dem die Regelungen nicht einzeln, sondern im Zusammenhang gesehen werden müssten. Ausgangspunkt sei die Zuweisung der Flüchtlinge seitens des Landes auf die Landkreise. Durch diese Zuweisung im Einzelfall werde eine Verpflichtung zur Unterbringung ausgesprochen (§§ 1, 3 LAG). Mit dieser Zuweisung im Einzelfall korrespondiere das Recht des Landkreises, für diese Person eine Erstattung zu erhalten. Es bestehe somit eine rechtliche Verknüpfung zwischen Land und Landkreis.
- Die allgemeine rechtliche Verpflichtung der Gemeinde zur Aufnahme von Flüchtlingen konkretisiere sich nicht durch das Landesaufnahmegesetz, sondern durch die rechtliche Regelung des Landkreises im Einzelfall, welche die Verpflichtung der Gemeinde manifestiere. Es entstehe somit eine rechtliche Verknüpfung zwischen dem Landkreis und der Gemeinde, weshalb auch in diesem Verhältnis die von den Gemeinden geforderte Kostenerstattung durchzuführen sei. Der Landkreis müsse insoweit eine Erstattungsleistung an die Gemeinde erbringen. Hierfür spräche auch, dass es sich bei der Unterbringung und Verpflegung sowie Taschengeld und Krankenversorgung um Leistungen handele, die bei der Zuweisung von Flüchtlingen weitestgehend im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG) erbracht würden. Insoweit greifen auch die weiteren Regelungen des AsylbLG (§§ 10, 10a) mit den hieraus folgenden Landesvorschriften. Nach § 10a Abs. 1 AsylbLG werde die örtliche Zuständigkeit der Landkreise aufgrund der Zuweisungen wohl nicht in Zweifel gezogen. Aufgrund von § 10 AsylbLG könnte die Landesregierung die zuständigen Behörden und Kostenträger bestimmen. Dies sei mit der Verordnung zur Durchführung des AsylbLG vom 16. November 1993 geschehen. Nach § 1 AsylbLGDV wird die Durchführung des AsylbLG den Landkreisen übertragen. § 3 AsylbLGDV bestimme, dass die Landkreise und nicht die kreisangehörigen Gemeinden die Kostenträger seien. Soweit nun Aufgaben nach dem AsylbLG aufgrund des § 2 AsylbLGDV durch Rechtsverordnung auf kreisangehörige Gemeinden übertragen seien, hat der Landkreis diesen Gemeinden die aufgewendeten Kosten zu ersetzen. Es bestehe folglich keine Rechtsbeziehung zwischen dem Land und den kreisangehörigen Gemeinden. Vielmehr müssten diese einer Unterbringungspflicht nur nachkommen, wenn sie vom Landkreis dazu verpflichtet würden. In diesen Fällen bleibe die Kostenträgerschaft der Landkreise für die Kosten nach AsylbLG jedoch weiter bestehen.
Beurteilung und Einschätzung des HSGB
Die Begründung des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration erscheint als rechtlich problematisch.
Rechtliche Beziehung zwischen Land und kreisangehörigen Gemeinden
Dass zwischen dem Land Hessen und den kreisangehörigen Gemeinden keine rechtliche Beziehung bestünde, trifft u.E. nicht zu.
Gemäß § 44 Abs. 1 AsylVfG sind die Länder verpflichtet, für die Unterbringung Asylbegehrender die dafür erforderlichen Aufnahmeeinrichtungen zu schaffen und zu unterhalten sowie entsprechend ihrer Aufnahmequote die im Hinblick auf den monatlichen Zugang Asylbegehrender in den Aufnahmeeinrichtungen notwendige Zahl von Unterbringungsplätzen bereitzustellen. Die Unterbringung von Flüchtlingen ist mithin kraft bundesrechtlicher Zuweisung Aufgabe des Landes.
Das Land hat diese Aufgabe jedoch an die Landkreise und Gemeinden delegiert. Gemäß § 1 Abs. 1 LAG sind die Landkreise und Gemeinden verpflichtet, die ausdrücklich im Gesetz genannten Ausländerinnen und Ausländer aufzunehmen und unterzubringen. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LAG nehmen die Landkreise und Gemeinden die Aufgaben nach diesem Gesetz zur Erfüllung nach Weisung wahr. Insoweit hat der Landesgesetzgeber von seiner in § 4 Abs. 1 HGO ausgesprochenen Möglichkeit, den Gemeinden durch Gesetz Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung zu übertragen, Gebrauch gemacht. Dass diese Aufgabenübertragung nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden erstreckt wäre, ergibt sich weder aus dem Wortlaut – insoweit wird im Gegensatz zu anderen Regelungen im LAG, beispielsweise § 2 Abs. 1, Abs. 2 LAG, bei der Übertragung in § 6 LAG gerade nicht zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden differenziert – noch aus der Gesetzesbegründung. Insbesondere in der Allgemeinen Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 16/7238 S. 7) spricht der Landesgesetzgeber ausdrücklich von einer Aufgabenzuweisung nach § 4 HGO an die Gemeinden und gerade nicht nur an die kreisfreien Städte. Dies wird in der Begründung zu § 6 LAG ausdrücklich und zur Klarstellung wiederholt (vgl. LT-Drs. 16/7238 S. 10). Würde man der Auffassung des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration folgen, wären die kreisangehörigen Gemeinden von dieser Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung nicht erfasst. Unbeantwortet bliebe dann, wie die Zuweisung von Flüchtlingen an kreisangehörige Gemeinden zu beurteilen wäre. Mangels Weisungsaufgabe und auf Grund originärer Unterbringungszuständigkeit des Landes bestünde für die entsprechende Regelung in §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 S. 2 LAG, welche die kreisangehörigen Gemeinden in die Pflicht nehmen, keine erkennbare Kompetenzgrundlage des Landesgesetzgebers.
AsylbLg – Wertung
Ebenso wenig greift die Argumentation des HMSI bzgl. des AsylbLG und der AsylbLGDV durch. Gem. § 10 AsylbLG bestimmen die Landesregierungen oder die von ihnen beauftragten obersten Landesbehörden die für die Durchführung dieses Gesetzes zuständigen Behörden und Kostenträger und können Näheres zum Verfahren festlegen, soweit dies nicht durch Landesgesetz geregelt ist. Mit § 1 der Verordnung zur Durchführung des AsylbLG vom 16.11.1993 (AsylbLGDV, GVBl. I S. 515) hat die Landesregierung aufgrund des § 10 AsylbLG geregelt, dass die Durchführung des AsylbLG den kreisfreien Städten und den Landkreisen zur Erfüllung nach Weisung übertragen wird. Gemäß § 2 AsylbLGDV kann die Ministerin oder der Minister für Frauen, Arbeit und Sozialordnung auf Antrag kreisangehöriger Gemeinden mit mehr als 5.000 EW nach Anhörung des Landkreises die Aufgaben nach dem AsylbLG diesen Gemeinden übertragen. Kostenträger sind nach § 3 AsylbLGDV die kreisfreien Städte und Landkreise. Werden Aufgaben nach dem AsylbLG nach § 2 AsylbLGDV von kreisangehörigen Gemeinden durchgeführt, so hat der Landkreis diesen die aufgewendeten Kosten für die Durchführung der Aufgaben nach dem AsylbLG zu erstatten. Gleichzeitig hat der Landesgesetzgeber jedoch nach §§ 1, 6 des Gesetzes über die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen und anderen ausländischen Personen vom 05.07.2007 (LAG, GVBl. I S. 399) den Landkreisen und Gemeinden die Aufgabe der Aufnahme und Unterbringung zur Erfüllung nach Weisung übertragen und in § 7 Abs. 1 LAG ausdrücklich geregelt, dass die den Landkreisen und Gemeinden entstehenden Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung von Personen nach § 1 LAG in Form von festen Beträgen nach der Anlage abgegolten werden.
Der HSGB vertritt entgegen dem HMSI eine andere Auffassung zum Verhältnis von AsylbLGDV und LAG. Bezüglich der Regelungsmaterie Flüchtlingsunterbringung haben AsylbLGDV und LAG sich überschneidende Anwendungsbereiche. Die AsylbLGDV regelt in Ausübung der durch den Bundesgesetzgeber in § 10 AsylbLG zugewiesenen Kompetenz die landesinterne Zuständigkeit für die nach dem AsylbLG zu erbringenden Leistungen. Dies sind insbesondere nach §§ 3 bis 6 AsylbLG die Grundleistungen (Ernährung, Unterkunft, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege und Gebrauchs- und Verbrauchsgüter des Haushalts bzw. die hierfür notwendigen Geldmittel), Leistungen bei Krankheit, Arbeitsgelegenheiten und sonstige Leistungen. Demgegenüber enthält das LAG keinen konkreten Leistungskatalog, sondern spricht nur von der Aufnahme und Unterbringung der Flüchtlinge, § 1 Abs. 1 LAG. Nur in § 3 Abs. 1 LAG hat der Landesgesetzgeber die Mindestvorgabe normiert, dass die Flüchtlinge in Unterkünften, die einen menschenwürdigen Aufenthalt ermöglichen, unterzubringen sind. In § 7 Abs. 1 LAG hat der Gesetzgeber darüber hinaus bestimmt, dass die den Landkreisen und Gemeinden entstehenden Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung in Form von Erstattungspauschalen ersetzt werden. Mit der Gesetzesbegründung zu § 7 LAG hat der Landesgesetzgeber ausdrücklich klargestellt, welche Kosten durch die Erstattungspauschalen abgedeckt werden sollen. Die Kosten für die Aufnahme und Unterbringung erfassen demnach u.a. die Grundleistungen nach § 3 AsylbLG, Zusatzausgaben nach § 6 AsylbLG u.a., Krankenkosten, Kosten der Sozialen Betreuung sowie weitere Kosten der Unterbringung (vgl. LT-Drs. 16/7238 S. 10).
Aus der Gesetzesbegründung zu § 7 LAG lässt sich mithin ableiten, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass die Aufnahme- und Unterbringungspflicht nach LAG auch und gerade die dem Anwendungsbereich des AsylbLG unterfallenden Leistungen erfasst. Darüber hinaus hat der Bundesgesetzgeber in § 10 AsylbLG es dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt, die Zuständigkeits- und Kostenträgerbestimmung in einem Landesgesetz zu regeln. Vielmehr sollte durch die Verordnungsermächtigung lediglich eine flexible Handhabung durch die Länder ermöglicht werden (vgl. die Gesetzesbegründung zum damaligen § 9 des AsylbLG, BT-Drs. 12/4451 S. 10).
Im Übrigen würde die Lesart des HMSI unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen dazu führen, dass für die Leistungserbringung nach AsylbLG entsprechend der AsylbLGDV nur die Landkreise und kreisfreien Städte zuständig wären, kreisangehörige Gemeinden nach § 2 AsylbLGDV jedoch nur, wenn sie über 5000 Einwohner hätten und auf Grund eines Antrags eine Aufgabenübertragung durch das HMSI erfolgt wäre. Eine Aufgabenzuweisung durch die Landkreise wäre nicht möglich. Offen bliebe auf Grund der sich überschneidenden Aufgabeninhalte zudem, welche Leistungen von kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der „Aufnahme und Unterbringung“ nach dem LAG neben dem AsylbLG, was allein durch die Landkreise durchzuführen wäre, noch zu erbringen wären. Auf Grund dieser Umstände ist davon auszugehen, dass die Regelungen des LAG der AsylbLGDV vorgehen. Die AsylbLGDV ist zwar nicht ausdrücklich außer Kraft gesetzt worden. Es verbleibt jedoch kein erkennbarer Anwendungsbereich neben dem LAG. Das bedeutet, dass auch die kreisangehörigen Gemeinden nach dem Landesaufnahmegesetz für die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen zuständig sind und die Kostenträgerschaft hierfür beim Land liegt.
Dementsprechend kann u.E. das HMSI die kreisangehörigen Gemeinden zur Abrechnung der Kostenerstattung nicht nach § 3 AsylbLGDV an die Landkreise verweisen. Zum einen erfordert § 3 S. 3 AsylbLGDV bereits eine Aufgabenwahrnehmung kreisangehöriger Gemeinden nach § 2 AsylbLGDV, d.h. u.a. eine Aufgabenwahrnehmung auf Antrag und mit Übertragung durch das HMSI, was in den der Geschäftsstelle bisher zur Kenntnis gebrachten Fällen bereits nicht vorliegt. Zum anderen hat der Landesgesetzgeber in § 7 LAG klare Vorgaben für die Erstattung und das Abrechnungsverfahren gemacht. Nach § 7 Abs. 1 LAG werden die den kreisangehörigen Gemeinden entstehenden Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen durch Erstattungspauschalen abgegolten. Das Erstattungsverfahren selbst ist in § 7 Abs. 4 LAG geregelt. Demnach erfolgt die Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages nach Abs. 1 kalendervierteljährlich. Maßgeblich für die Höhe der Erstattung ist die jeweils am 15.02., 15.05., 15.08. und 15.11. eines Jahres festgestellte Zahl der Personen nach § 1, für die eine Erstattung nach diesem Gesetz gewährt wird. Zuständig für die Festsetzung und Auszahlung wäre das Regierungspräsidium Darmstadt. Insoweit ist das Abrechnungsverfahren weder in einer Ausführungsverordnung abweichend geregelt, noch hat der Landesgesetzgeber eine entsprechende Verordnungsermächtigung vorgesehen. Die Verordnungsermächtigung in § 7 Abs. 5 LAG bezieht sich lediglich auf die Anpassung der Höhe der Erstattungspauschalen.
Würde man dementgegen und mit dem HMSI dennoch eine Aufgabenübertragung an die kreisangehörigen Gemeinden durch das LAG annehmen, ohne dass sich die Erstattungsregelungen des § 7 LAG auf kreisangehörige Gemeinden beziehen, hätte der Gesetzgeber wohl gegen die in § 4 Abs. 1 HGO selbst gesetzte Vorgabe verstoßen, da das Gesetz den Gemeinden zwar die Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen würde, jedoch nicht gleichzeitig die Aufbringung der Mittel regeln würde.
Somit bleibt festzuhalten, dass die Geschäftsstelle entgegen der Stellungnahme des HMSI die oben ausgeführte Auffassung vertritt, dass die kreisangehörigen Gemeinden nach § 7 LAG die Erstattung der Unterbringungskosten direkt gegenüber dem Regierungspräsidium Darmstadt abzurechnen haben.
Fazit und Handlungsalternativen der Städte und Gemeinden
Es besteht die Möglichkeit, der Auffassung des Landes folgend die Kosten direkt mit den Landkreisen abzurechnen. Letztere wären Kostenträger und würden ihrerseits vom Land nur in Form der im Landesaufnahmegesetz enthaltenen Pauschalen Erstattung erhalten. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Durchsetzung der Erstattung gegenüber den Landkreisen gegebenenfalls auf dem Klageweg erstritten werden müsste. Eine solche Abrechnung wäre hingegen nach Auffassung der Geschäftsstelle ausgeschlossen, wenn die betroffene Gemeinde/Stadt mit dem Landkreis eine Vereinbarung über die Unterbringung und die Kostenerstattung geschlossen hat.
Folgt die betroffene Stadt/Gemeinde der Auffassung der Geschäftsstelle des HSGB, so käme nur eine Abrechnung gegenüber dem Regierungspräsidium Darmstadt in Betracht. Dies führt in der Konsequenz der Stellungnahme des HMSI dazu, dass das Regierungspräsidium wohl eine Zahlung zunächst ablehnen wird und die Stadt/Gemeinde den Klageweg auf Abrechnung der Erstattungspauschalen gegenüber dem Land beschreiten muss.
Fazit: Beide Varianten erscheinen problematisch und dürften auf eine klageweise Geltendmachung der Erstattung durch die kreisangehörigen Gemeinden hinauslaufen.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass das Präsidium des Hessischen Städte- und Gemeindebundes in seiner Sitzung vom 26.03.2014 der Geschäftsstelle den Auftrag erteilt hat, darauf hinzuwirken, dass das Land das Landesaufnahmegesetz ändert und die kreisangehörigen Gemeinden von der Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung entlastet.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
