Staatsgerichtshof lässt Heimatumlage bestehen

Die erstmals ab 2020 zu zahlende Heimatumlage verstößt nicht gegen die Landesverfassung: Das hat der Staatsgerichtshof in Wiesbaden, das hessische Landesverfassungsgericht geurteilt. Geklagt hatten neben der Stadt Frankfurt am Main vier Mitgliedskommunen des HSGB (Urteil vom 12.10.2022, P.St. 2793 und 2796). Das Urteil kann in der Internetpräsenz des Staatsgerichtshofs heruntergeladen werden (https://staatsgerichtshof.hessen.de/entscheidungen-des-staatsgerichtshofs).

Zum Prozess vor dem Staatsgerichtshof

Der Staatsgerichtshof hatte den HSGB als Beistand für die vier Musterkläger-Kommunen zugelassen. Diese hatten insbesondere geltend gemacht, dass die Heimatumlage sie der Möglichkeit beraube, über die entsprechenden Finanzmittel frei zu verfügen. Dieser Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht sei auch nicht gerechtfertigt. Schließlich führe die Heimatumlage auch dazu, dass den Kommunen Steuereinnahmen abgeschöpft würden, die nach Vorschriften des Bundes den Kommunen zu Gute kommen müssten.

Urteil des Staatsgerichtshofs

Laut Staatsgerichtshof waren diese Rügen zwar zulässig und ausreichend substantiiert. Die Klage sei aber unbegründet, weil der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung ausreichend gerechtfertigt sei. So stehe das Grundgesetz einer Umlage, deren Aufkommen im kommunalen Raum verbleibe nicht entgegen. Unschädlich sei auch, dass Teile des Aufkommens auch an nicht-kommunale Empfänger wie z.B. kirchliche oder private Kita-Träger oder auch nicht-kommunale Krankenhausträger fließe. Dieses Vorgehen sei seit Langem von § 1 Abs. 3 des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes gedeckt.

Allerdings könne der Einsatz zweckgebundener Finanzzuweisungen die kommunale Autonomie beeinträchtigen. Die Gefahr sei dann besonders groß, wenn die Summe der Zweckzuweisungen an die Kommunen im Verhältnis zu den allgemeinen Zuweisungen besonders groß ist. Der Gesetzgeber müsse daher bei der Normierung zweckgebundener Zuweisungen Zurückhaltung üben (Urteilsumdruck, S. 38 f.). Ein Übermaß zweckgebundener Zuweisungen kann sich laut Staatsgerichtshof nicht nur aus einer unverhältnismäßigen Normierung von Zuweisungstatbeständen, sondern auch aus der festgesetzten Höhe der Zuweisungen ergeben, welche aus der Finanzausgleichsmasse gespeist werden und damit die für allgemeine, am kommunalen Bedarf orientierte Finanzzuweisungen zur Verfügung stehende Schlüsselmasse vermindern.

Der Staatsgerichtshof hielt es dabei für ausreichend, dass 65,2% der gesamten Finanzausgleichsmasse 2020 ohne Zweckvorgaben zur Verfügung standen. Das Aufkommen der Heimatumlage werde zwar überwiegend zweckgebunden verwendet. Maßgeblich ist laut Staatsgerichtshof aber das gesamte Volumen der Finanzausgleichsmasse.

Unbedenklich ist laut Staatsgerichtshof auch, dass den kreisangehörigen Gemeinden Mittel für Aufgaben der Schulträger, den ÖPNV und das Krankenhauswesen abgeschöpft werden, obwohl diese Aufgaben nicht den Gemeinden zugewiesen sind. Dies rechtfertige sich aus dem Gedanken interkommunaler Solidarität.

Der Staatsgerichtshof konzediert weiter, dass finanzkraftunabhängige Zuweisungen, wie sie aus der Heimatumlage überwiegend finanziert werden, „zumindest weniger geeignet sind, Unterschiede in der Steuer- und Umlagekraft auszugleichen“.

Weiter führt das Gericht wörtlich aus (S. 44 des im Internet veröffentlichten Umdrucks):

„Dem Gesetzgeber steht jedoch bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs ein großer Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum zu, den er mit der Einführung der Heimatumlage und deren Integration in das System des kommunalen Finanzausgleichs nicht überschritten hat.

Die Argumentation der Antragstellerinnen weist auf mit der Erhebung der Heimatumlage verbundene systemische Schwächen hin, für die womöglich bei einer grundlegenden Neukonzeption des kommunalen Finanzausgleichs eine stimmigere Lösung hätte gefunden werden können.

Ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat, ist hingegen nicht Gegenstand verfassungsrechtlicher Prüfung.“

Im Ergebnis hat der Staatsgerichtshof seine Entscheidung in vier amtlichen Leitsätzen zusammengefasst:

1. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht des Art. 137 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 HV und die staatliche Pflicht zur Durchführung eines kommunalen Finanzausgleichs nach Art. 137 Abs. 5 HV schließen eine gesetzliche kommunale horizontale Finanzumlage, die auf das kommunale Gewerbesteueraufkommen zugreift und für bestimmte kommunale Zwecke erhoben wird, nicht aus.
2. Gesetzliche Eingriffe in den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts sind unzulässig. Gesetzliche Eingriffe außerhalb des Kernbereichs müssen aus Gründen des Gemeinwohls erfolgen und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip genügen.
3. Gesetzliche kommunale Umlagen müssen außerdem insbesondere das Recht der Kommunen auf eine angemessene Finanzausstattung aus Art. 137 Abs. 5 HV wahren. Darüber hinaus sind die Gebote der kommunalen Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit zu beachten.
4. Gesetzliche kommunale horizontale Finanzumlagen genügen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot, wenn der umlagebegründende Tatbestand, der Kreis der Umlageschuldner, der Umlagemaßstab, der Erhebungszeitpunkt und der Erhebungszeitraum im Gesetz hinreichend bestimmt geregelt sind. Hingegen verlangt das Bestimmtheitsgebot nicht, dass auch die Verwendung des Umlageaufkommens im Detail geregelt wird.

Einschätzung der Geschäftsstelle

Das Urteil setzt sich eingehend mit den zentralen Einwänden des HSGB gegen die Heimatumlage auseinander. Mit der Frage, ob ein Land angesichts der Regelungen im Grundgesetz überhaupt eine (zusätzliche) Gewerbesteuerumlage regeln darf, setzt sich das Urteil hingegen bestenfalls implizit auseinander. Es enthält gleichwohl zumindest in vier Punkten wertvolle Fingerzeige an den Gesetzgeber in Wiesbaden.

Die positiven Punkte sind:

• Die Ausführungen des Gerichts dazu, dass das Umlageaufkommen deshalb richtig verwendet sei, weil es nicht dem Landeshaushalt verbleibe, sondern nach Ansicht des Staatsgerichtshofs im kommunalen Bereich verbleibt (was im Detail sicherlich nicht in allen Punkten überzeugt). Der ursprüngliche Plan der Landesregierung, die Mittel für Landesaufgaben zu verwenden, wäre damit mit hoher Wahrscheinlichkeit vor Gericht gestoppt worden.
• Das Gericht stützt sein Ergebnis zentral auf die Erwägung, dass die seit 2020 per Heimatumlage eingesammelten Mitteln den Kommunen auch zuvor nicht zur Verfügung standen. Das bedeutet aber auch: Es gab bei Einführung der Heimatumlage durchaus Befürchtungen, dass der Landesgesetzgeber je nach landespolitischem Wunsch weitere Umlagen einführen könnte, um zweckgebunden zu verteilende Mittel zu generieren. Die sehr einzelfallbezogene Argumentation des Gerichts mit der „konkreten historischen Situation“ spricht dafür, dass frei gegriffene neue Projekte verfassungsrechtlich eben anders, und zwar negativ zu bewerten wären (im Jahr eins Einführung einer „Handkäsumlage“, im Jahr darauf „Bembelumlage“?). Auch Erhöhungen des Umlagesatzes von 21,75% sind auf Grundlage des nunmehr ergangenen Urteils nur schwer vorstellbar.
• Die Grenzen für zweckgebundene Zuweisungen, denn gerade gibt es in der Landespolitik begehrliche Blicke auf kommunales Geld im KFA zur Finanzierung der Verkehrswende, was mehr oder weniger zulasten der Schlüsselzuweisungen ginge.
• Die deutlichen Hinweise auf die systemische Schwäche der Heimatumlage, die bei einer grundlegenden Neukonzeption des KFA stimmiger gelöst werden könnten. Eine solche Neukonzeption soll nach aktuellem Planungs- und Erörterungsstand zum Jahr 2025 in Kraft treten.

Insgesamt wären aber klarere Grenzziehungen für den gesetzlichen Griff in kommunale Kassen wünschenswert gewesen. Das hätte die Hessische Verfassung sicherlich auch hergegeben, denn sie betont in ihrem Wortlaut stärker noch als das Grundgesetz die finanzielle Seite der kommunalen Selbstverwaltung. Auch ist es allenfalls bedingt überzeugend, finanzkraftunabhängige Zuweisungen nur für „weniger geeignet“ zum Ausgleich von Finanzkraftunterschieden zu erachten; sachlich naheliegender wäre sicherlich eine Einordnung als schlechthin ungeeignet. Dann wäre das Gesetz verfassungswidrig. Allemal steht fest, dass der Gesetzgeber aktuell bei weitem nicht die „gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste“ Lösung gewählt hat.

Jedoch befinden sich die Verfassungsgerichte bei der Überprüfung von Gesetzen eben auf einer Gratwanderung. Anzuerkennen sind die auch demokratisch bedeutsamen Spielräume der gewählten Volksvertretung bei der Gesetzgebung. Andererseits dürfen diese Spielräume aber auch nicht so groß angenommen werden, dass die in der Verfassung gezogenen Schranken für die Gesetzgebung leerlaufen.

Ausblick

Die Heimatumlage gehört wegen ihrer nunmehr auch gerichtsnotorischen systemischen Schwächen auf den Prüfstand und letztlich als Sonderregel abgeschafft: Das fordert der HSGB aktuell im Rahmen der mit dem HMdF laufenden Gesprächen zu einer Evaluation des KFA, die möglichst 2025 in Kraft treten soll. Auch Grenzen für Vorgaben für die Mittelverwendung fordern wir seit Langem. Gerade mit Blick auf die hohen Kostensteigerungen im ÖPNV, Finanznöte der Krankenhäuser, Klimaschutz und Klimaanpassung könnte der Gesetzgeber in den kommenden Jahren versucht sein, mehr KFA-Mittel mit Zweckbindungen zu versehen. Die genauen Grenzen hat der Staatsgerichthof offengelassen, aber doch deutlich formuliert, dass es welche gibt. Das ist gerade für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden wichtig, die den überwiegenden Teil der nicht zweckgebundenen Schlüsselzuweisungen erhalten.

Wir bitten um Kenntnisnahme.