Reform des EU-Vergaberechts: Umsetzung der EU-Richtlinie in nationales Recht

Zum Inhalt und zur Abfolge der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien hat das Bundeswirtschaftsministerium Eckpunkte zur Reform des Vergaberechts vorgelegt, die wir nachstehend wiedergeben:

Der Europäische Gesetzgeber hat mit dem Paket zur Modernisierung des europäischen Vergaberechts ein vollständig überarbeitetes Regelwerk für die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen vorgelegt. Das Modernisierungspaket umfasst drei Richtlinien:

• Die Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe,
• die Richtlinie über die Vergabe von Aufträgen in den Bereichen Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (Sektoren) und
• die neue Richtlinie über die Vergabe von Konzessionen.

Diese Richtlinien sind bis zum 18. April 2016 in deutsches Recht umzusetzen.

I. Ziele der Modernisierung des EU-Vergaberechts
Die EU-Vergaberechtsmodernisierung zielt darauf ab, das Regelwerk für die Vergaben entsprechend den aktuellen Bedürfnissen des fortschreitenden Binnenmarktes weiter zu entwickeln und innerhalb der Europäischen Union stärker zu vereinheitlichen. Die Vergabeverfahren sollen effizienter, einfacher und flexibler gestaltet und die Teilnahme kleiner und mittlerer Unternehmen an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtert werden. Gleichzeitig ermöglicht es der neue Rechtsrahmen den Vergabestellen, die öffentliche Auftragsvergabe stärker zur Unterstützung strategischer Ziele zu nutzen. Dazu gehören vor allem soziale, ökologische und innovative Aspekte. Weiterhin regeln die neuen EU-Richtlinien grundlegende Ausnahmen vom Vergaberecht. Dies bietet gerade Kommunen mehr Rechtssicherheit bei der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge.

II. Leitlinien der Umsetzung in das deutsche Recht
Wir wollen die Umsetzung der neuen EU-Vergaberichtlinien in das deutsche Recht nutzen, um ein anwenderfreundliches und modernes Vergaberecht zu schaffen, das rechtssichere Vergaben im Wettbewerb und die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Haushaltsmittel ermöglicht. Ausgehend vom Koalitionsvertrag orientieren wir uns dabei an folgenden Leitlinien:

• Struktur und Inhalt des deutschen Vergaberechts müssen einfach und anwenderfreundlich sein.
• Eine wirtschaftliche Beschaffung wird durch Wettbewerb, Transparenz und Nichtdiskrimi-nierung sichergestellt.
• Soziale, ökologische und innovative Aspekte sollen im Einklang mit dem Wirtschaftlich-keitsgrundsatz gestärkt werden.
• Kommunale Handlungsspielräume sollen erhalten bleiben.
• Der bürokratische Aufwand für Auftraggeber und Auftragnehmer soll so gering wie möglich gehalten werden.
• Öffentliche Aufträge im Inland und im EU-Ausland sollen für deutsche Unternehmen glei-chermaßen attraktiver werden. Europa- und bundesweit soll das Vergabeverfahren daher möglichst einheitlich sein.
• Kleine und mittlere Unternehmen dürfen im Wettbewerb um öffentliche Aufträge nicht be-nachteiligt werden.
• Korruption muss wirksam bekämpft werden.
• Die EU-Richtlinien werden – soweit möglich und sinnvoll – „eins zu eins“ in das deutsche Recht umgesetzt.

III. Neue Struktur des Vergaberechts
Die Umsetzung des Modernisierungspakets bietet die Chance, die komplexe Struktur des deutschen Vergaberechts zu reformieren. Bislang sind vergleichbare Sachverhalte in vielen Fällen mehrfach und ohne ersichtlichen Grund unterschiedlich geregelt. Dies erschwert die Anwendung des Vergaberechts in der Praxis.

• Wir wollen die Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien dazu nutzen, im Bereich oberhalb der EU-Schwellenwerte die Struktur des deutschen Vergaberechts zu vereinfachen und anwenderfreundlich zu gestalten. Die wesentlichen gesetzlichen Vorgaben bleiben im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) verankert. Wir werden insbesondere die allgemeinen Grundsätze des Vergaberechts, den Anwendungsbereich, die Vergabearten, die neuen Vorgaben der Richtlinien für die Kündigung und die Änderungen von Aufträgen und Konzessionen während der Laufzeit, die Gründe für den Ausschluss von einem Vergabeverfahren und die grundsätzlichen Anforderungen an Eignung und Zuschlag im GWB regeln. Dabei werden wir das GWB grundlegend überarbeiten und übersichtlicher strukturieren.
• Die Vergabeverordnung (VgV), die Sektorenverordnung (SektVO), die Verordnung über die Vergabe in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit (VSVgV) und die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) regeln die Einzelheiten des Vergabeverfahrens. Die Konzessions-Richtlinie werden wir in einer eigenständigen Rechtsverordnung über die Konzessionsvergabe umsetzen. Dabei werden die spezifischen Belange der Baukonzession berücksichtigt.
• Das Vergabeverfahren für Liefer- und Dienstleistungen sowie für freiberufliche Leistungen werden wir in der VgV zusammenführen.
• Die spezifischen Vergabevorschriften zur Vergabe von Architekten- und Ingenieurleis-tungen (bislang Kapitel 3 der VOF) und die Vorschriften zu Wettbewerben (Auslobungsverfahren) im Bereich der Raumplanung, des Städtebaus und des Bauwesens (bislang Kapitel 2 der VOF) werden künftig als neuer Abschnitt in der VgV hervorgehoben. Dieser Abschnitt wird von BMUB erarbeitet und steht abweichend von der sonstigen Federführung des BMWi unter gemeinsamer Federführung von BMWi und BMUB.
• Bauspezifische Vergabeverfahren werden weiterhin in der VOB/A durch den Deutschen Vergabe- und Vertragsausschuss für Bauleistungen geregelt. Damit tragen wir den Besonderheiten der Bauleistungen bei öffentlichen Aufträgen Rechnung.
• Wir werden die Expertise der Wirtschaftsverbände und öffentlichen Auftraggeber in diesem Prozess intensiv nutzen. Dabei kommt den Vergabe- und Vertragsausschüssen eine wichtige Rolle zu.

IV. Inhaltliche Schwerpunkte der Vergaberechtsmodernisierung

1. Vergabeverfahren vereinfachen und flexibler gestalten
   Vergaberechtliche Anforderungen an die Bieter dürfen nicht über das notwendige Maß hinausgehen. Kostenintensive Verfahren belasten Unternehmen und wirken sich für Auftraggeber negativ auf das Preis-Leistungs-Verhältnis der Beschaffung aus. Wir wollen daher einfachere, schnellere und effizientere Verfahren ermöglichen. Wir werden die Handlungsspielräume des neuen europäischen Rechtsrahmens nutzen, um das Vergabeverfahren flexibler zu gestalten. Die Möglichkeit zur Verhandlung mit den Bietern werden wir entsprechend den neuen Vorgaben der Richtlinien ausweiten. Öffentliche Auftraggeber sollen zudem zwischen offenem und nichtoffenem Verfahren frei wählen können.
2. Nachhaltige und innovative Beschaffung stärken
   Das deutsche Vergaberecht ermöglicht es Auftraggebern bereits heute, durch ent-sprechende Vorgaben öffentliche Gelder sozial und ökologisch verantwortungsvoll zu verwenden. Im Hinblick auf die vielfältigen landesgesetzlichen Vorgaben ist es aber für Unternehmen häufig schwierig nachzuweisen, dass sie die Anforderungen erfüllen.

   Daher wollen wir auf Bundesebene die nachhaltige Beschaffung in Deutschland beispielgebend stärken und weiterentwickeln. Wo immer möglich, sollen soziale und ökologische Aspekte bei der öffentlichen Beschaffung stärker Berücksichtigung finden. Auftraggeber sollen bei der Beschreibung der Leistung und bei der Festlegung von Zuschlagskriterien – anders als bisher – unter bestimmten Voraussetzungen pauschal auf Gütezeichen (Labels) verweisen können.

   Auftraggeber müssen bei der Auftragsvergabe auch in Zukunft den Zuschlag auf das wirtschaftlich günstigste Angebot erteilen. Dabei können jedoch neben dem Preis und den Kosten soziale, ökologische und innovative Aspekte stärker als bisher in die Bewertung einfließen. Der öffentliche Auftraggeber kann hierbei konkrete Vorgaben zu den umweltbezogenen und sozialen Eigenschaften der zu beschaffenden Leistungen machen. Bedingung ist wie bisher, dass eine Verbindung zum Auftragsgegenstand besteht. Diese kann sich jedoch nunmehr auf jedes Stadium des Produktionsprozesses der Leistung beziehen.

3. Regeln zur Eignungsprüfung vereinfachen
   Öffentliche Aufträge dürfen nur an geeignete Unternehmen vergeben werden. Der Nachweis und die Prüfung dieser Vorgaben verursacht in der Praxis zum Teil hohen bürokratischen Aufwand. Nachweispflichten dürfen die Unternehmen jedoch nicht über das gebotene Maß belasten. Zudem müssen auch der Kontrollaufwand für den Auftraggeber beherrschbar und das Vergabeverfahren praktikabel bleiben.

   Mit der Einführung der Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung wird die Pflicht, umfangreiche Nachweise und Bescheinigungen bereits in einem frühen Stadium des Verfahrens vorzulegen, durch die Abgabe einfacher Erklärungen der Bieter ersetzt. Damit entlasten wir die Bieter und senken die Hemmschwelle zur Teilnahme an Vergabeverfahren. Künftig werden ausschließlich Bieter, die für den Zuschlag in Betracht kommen, die erforderlichen Bescheinigungen einreichen müssen.

   Deutschland hat mit seinen Systemen zur Präqualifizierung gute Erfahrungen gemacht. Daher werden wir darauf achten, dass die Einführung der Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung die bestehenden Systeme sinnvoll ergänzt.

4. Tariftreue und Mindestlohn beachten
   Wir wollen sicherstellen, dass Unternehmen bei der Ausführung öffentlicher Aufträge die geltenden sozial- und arbeitsrechtlichen Verpflichtungen einhalten. Zu diesen Verpflichtungen wird ein bundesweiter gesetzlicher Mindestlohn gehören.

   Auf Länderebene bestehen zudem bereits Vergabegesetze, die die Vergabe öffentlicher Aufträge von der Einhaltung allgemein verbindlicher Tarifverträge abhängig machen. Wir werden im GWB festschreiben, dass bei der Ausführung von Aufträgen entlohnungs- und arbeitsrechtliche Bestimmungen zwingend einzuhalten sind. Damit flankieren wir die Einhaltung dieser Verpflichtungen auch über das Vergaberecht.

5. Freiräume für die öffentliche Hand erhalten
   Das Vergaberecht kommt weiterhin erst zum Zuge, wenn öffentliche Auftraggeber Leistungen von Unternehmen am Markt nachfragen. Entscheidet sich eine Kommune, eine Leistung selbst zu erbringen, findet das Vergaberecht keine Anwendung. Die neuen EU-Richtlinien definieren hierfür erstmals die genauen Voraussetzungen. Dadurch erhalten Kommunen ein hohes Maß an Rechtssicherheit, staatliche Aufgaben in Zusammenarbeit mit anderen Kommunen oder durch eigene Unternehmen erfüllen zu können.

   Zentrale Leistungen der Daseinsvorsorge sollen dadurch auch weiterhin sowohl in öffentlicher als auch in privater Verantwortung verbraucherfreundlich und kostengünstig erbracht werden können. Wir werden die EU-Regelungen zur öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit deshalb „eins zu eins“ im GWB umsetzen. Ebenso werden wir weitere Ausnahmen vom EU-Vergaberecht wie zum Beispiel für die Konzessionen im Bereich der Trinkwasserversorgung und für die Vergabe von Rettungsdiensten in das GWB übernehmen.

6. Vergabe von sozialen Dienstleistungen erleichtern
   Dienstleistungen im Gesundheits-, Sozial- und Bildungsbereich haben nur begrenzte Auswirkungen auf den Binnenmarkt. Die EU-Richtlinien ermöglichen es daher den Mitgliedstaaten, für bestimmte – insbesondere soziale – Dienstleistungen vereinfachte Vergabeverfahren vorzusehen. Diesen Spielraum wollen wir für die Umsetzung nutzen und ein deutlich erleichtertes Vergabeverfahren für soziale Dienstleistungen einführen.
7. Mittelstandsfreundliche Vergabe gewährleisten
   Ein wichtiges Ziel der EU-Vergabemodernisierung ist es, für kleine und mittlere Unternehmen den Zugang zu öffentlichen Aufträgen zu erleichtern. Bei der Ausgestaltung der Vergabeverfahren liegt es im Interesse unserer Wirtschaft, mittelständische Interessen besonders zu beachten. Hohe Auftragsvolumina und unangemessene Anforderungen an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit können kleine und mittlere Unternehmen im Vergabeverfahren überfordern. Wir wollen den Grundsatz beibehalten, wonach Aufträge verpflichtend in Lose aufzuteilen sind. Wir wollen damit bei diesem Aspekt auch weiterhin über die europäischen Mindestanforderungen hinausgehen.

   Kleinen und mittleren Unternehmen soll der Nachweis der wirtschaftlichen Leis-tungsfähigkeit erleichtert werden. Soweit ein Mindestumsatz zum Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt wird, werden wir dafür eine Höchstgrenze setzen.

   Den Erfordernissen bei der Vergabe von freiberuflichen Dienstleistungen, wie etwa den bestehenden Honorarregeln und der Bedeutung qualitativer Kriterien bei der Bewertung von Angeboten, werden wir Rechnung tragen. Auch kleinere Büros und Neueinsteiger müssen eine reale Chance haben, Aufträge zu erhalten.

8. Den Belangen von Menschen mit Behinderungen Rechnung tragen
   Bei jeder Beschaffung, die von Menschen genutzt wird, müssen künftig die technischen Spezifikationen so erstellt sein, dass zwingend die Barrierefreiheit berücksichtigt wird. Bei der Wertung der Angebote in einem Vergabeverfahren wird ein mögliches Kriterium „Design für Alle“ sein. Elektronische Mittel, die im Vergabeverfahren verwendet werden, sind möglichst so zu gestalten, dass niemand beim Zugang sowie bei der Nutzung beeinträchtigt wird. Darüber hinaus wird es Auftraggebern ermöglicht, weiterhin öffentliche Aufträge nur an geschützte Werkstätten zu vergeben.
9. Korruption und Wirtschaftskriminalität wirksam bekämpfen
   Korruption und andere Wirtschaftsdelikte dürfen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nicht ohne Folgen bleiben. Wer sich wegen Wirtschaftsdelikten strafbar gemacht hat, soll nicht von öffentlichen Aufträgen profitieren. Um wieder an Vergabeverfahren teilnehmen zu dürfen, erhalten betroffene Unternehmen die Möglichkeit, durchgeführte Maßnahmen der Selbstreinigung nachzuweisen. Einzelheiten der Ausschlussgründe wie auch der Selbstreinigung sollen im Rahmen der Umsetzung für Auftragnehmer aller Bereiche im GWB geregelt werden.

   Bislang ist es angesichts einer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen auf Landesebene für öffentliche Auftraggeber schwierig nachzuprüfen, ob sich ein Unternehmen strafbar gemacht hat. Wir wollen deshalb im Zusammenhang mit der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien ein zentrales bundesweites Korruptionsregister einführen und die inhaltlichen Regelungen möglichst vereinheitlichen. Damit wollen wir sicherstellen, dass öffentliche Auftraggeber bundesweit von Korruptionsfällen und anderen Wirtschaftsdelikten erfahren und nach den gleichen Regeln vorgegangen wird.

10. Elektronische Kommunikation für das Vergabeverfahren nutzen
    Die EU-Richtlinien sehen die verbindliche Einführung der elektronischen Kommunikation im Vergabeverfahren vor. Insbesondere müssen Angebote künftig grundsätzlich elektronisch eingereicht werden. Insbesondere kommunale Vergabestellen und kleine und mittlere Unternehmen haben somit einen erheblichen Umstellungsaufwand zu bewältigen. Wir werden im Rahmen der Umsetzung darauf achten, dass alle Betroffenen ausreichend Zeit für die notwendigen technischen Anpassungen haben. Daher sollen die betroffenen Vergabestellen die längere Umsetzungsfrist für die Einführung der elektronischen Kommunikation voll ausschöpfen können. Im Übrigen werden die rechtlichen Vorgaben zur elektronischen Kommunikation und zum Datenaustausch mit Hilfe von elektronischen Mitteln für die verschiedenen Leistungsarten einheitlich ausgestaltet.

11. Verlässliche Datengrundlage für öffentliche Auftragsvergabe schaffen
    Verlässliche Daten zur öffentlichen Auftragsvergabe fehlen bislang in Deutschland. Das jährliche Gesamtvolumen der öffentlichen Beschaffung etwa ist nicht bekannt. Wir wollen – auch mit Blick auf die Vorgaben der neuen EU-Richtlinien – die Datenlage für Auftragsvergaben deutlich verbessern. Nur so können wir zum Beispiel auswerten, wie sich die Nutzung verschiedener Vergabearten und die Berücksichtigung sozialer und ökologischer Aspekte in der Vergabepraxis gestalten.

V. Zeitplan der Umsetzung

• Kabinettbeschluss zur GWB-Novelle Frühjahr 2015
• Gesetzgebung Bundestag und Bundesrat Herbst 2015
• Kabinettbeschluss zu den Verordnungen Herbst 2015
• Bundesrat-Zustimmung Winter 2015/2016
• Inkrafttreten Umsetzung 18. April 2016