Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat folgende Informationen an die Mitgliedsverbände zur Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs weitergeleitet:

Der Vorsitzende des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Professor Dr. Thiess Büttner, hat am 02.06.2015 dem Bundesminister der Finanzen (BMF) das Gutachten „Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs“ überreicht. Dieses enthält ein aus wissenschaftlicher Sicht erarbeitetes Reformmodell mit Musterberechnung, das auch aus kommunaler Sicht diskussionswürdige Aspekte beinhaltet.

Kurzzusammenfassung

Der Beirat spricht sich zur Verbesserung der Transparenz des Finanzausgleichssystems für die Abschaffung des derzeitigen Umsatzsteuervorwegausgleichs aus. Bei vollständiger Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer nach Einwohneranteilen bliebe der Ausgleich der Finanzkraft der Länder dem Länderfinanzausgleich sowie den Ergänzungszuweisungen des Bundes vorbehalten.

Für die Erhöhung des Selbstbehalts der Länder und als Voraussetzung für die vollständige Einbeziehung der Steuereinnahmen der Gemeinden empfiehlt der Beirat mehrheitlich die Absenkung des Ausgleichsgrads. In seinem Gutachten legt der Beirat seine Auffassung dar, dass der Ausgleichsgrad des Ausgleichssystems deutlich abgesenkt und seine Transparenz selbst dann deutlich vergrößert werden kann, wenn am Ausmaß der Umverteilung zugunsten finanzschwacher Länder festgehalten würde.

Die Berücksichtigung von Sonderbedarfen im Finanzausgleich soll nach Ansicht des Beirats auf ein Minimum beschränkt bleiben. Unter den gegebenen Rahmenbedingungen hält er die bestehende pauschale Einwohnerwertung der Stadtstaaten von 135 Prozent mehrheitlich für vertretbar.

Zur Stärkung ihrer finanzpolitischen Flexibilität und Eigenverantwortung spricht sich der Beirat mehrheitlich auch für eine Stärkung der Steuerautonomie der Länder aus, vor allem durch Zuschlagsrechte nach Landesrecht bei der Grundsteuer und der Einkommensteuer.

Erstbewertung durch den DStGB

Das dem BMF vorgelegte Gutachten versteht sich als wissenschaftlicher Beitrag zur aktuellen Diskussion über die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Das Gutachten enthält eine Analyse des bestehenden Finanzausgleichssystems und Überlegungen für mögliche Reformen.

Den Reformüberlegungen des Wissenschaftlichen Beirats beim BMF ist bei aller Achtung seiner wissenschaftlichen Kompetenz zu Gute zu halten, dass diese teilweise ohne Ansehung der aktuellen politischen Debatte um die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen er-arbeitet wurden und fraglich ist, ob und welche davon politisch kon-sensfähig sein könnten. Daher ist das Gutachten in erster Linie als wissenschaftlicher Beitrag einzuordnen. Es dürfte kaum in Gänze als Reformmodell Wirklichkeit werden, andererseits können einige Aspekte ggf. die schwierigen Verhandlungen um die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs bereichern und Lösungswege aufzeigen.

Einige der Darlegungen und Vorschläge dürften zu deutlicher politischer Kritik führen. Die Überlegungen zur Einrichtung von grundsätzlich diskussionsfähigen “Anreizwirkungen” im bundesstaatlichen Finanzausgleich für finanzschwache Länder, ihre finanzielle Situation selbst zu verbessern, ist vor dem Hintergrund der sehr unterschiedlichen Voraussetzungen, Möglichkeiten und engagierten Bemühungen zur Verbesserung der eigenen Finanzlage der Bundesländer kritisch zu hinterfragen. Dabei hätten auch deutlicher die Grenzen eines Wettbewerbsföderalismus einerseits herausgearbeitet und andererseits die Möglichkeiten des kooperativen Föderalismus deutlicher werden können. Dies gilt zum Beispiel hinsichtlich der Vorschläge, den Ländern Zuschlagsrechte bei der Grundsteuer und Einkommensteuer zu verleihen. Dem muss das verfassungsrechtliche Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Regionen unseres Landes entgegengehalten werden. Gleichwohl muss ein neuer Länderfinanzausgleich auch angemessen die Interessen der sog. “Geberländer” im Blick halten und deren Belastungen fair und zumutbar ausgestalten.

Ob die Vorschläge, den Ausgleichsgrad im Länderfinanzausgleich zu verringern, dazu geeignet sind, die Steuer- und Kaufkraftdisparitäten unter den Ländern langfristig besser auszugleichen, bedarf unseres Erachtens vertiefter Prüfung und eingehender politischer Debatte.

10 zentrale Punkte des Gutachtens

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF kommt in seinem Gutachten insgesamt zu den folgenden Schlussfolgerungen und Empfehlungen:

1. Wenn man die verschiedenen Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, insbesondere die Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer, den horizontalen Ausgleich und die Bundesergänzungszuweisungen, zusammen betrachtet, ist der Ausgleichsgrad im gegenwärtigen System sehr hoch. Insbesondere finanzschwache Länder haben durch den starken Ausgleich kaum Möglichkeiten, durch die Steigerung eigener Einnahmen ihre Finanzsituation zu verbessern. Mit Blick auf die politischen Anreizwirkungen empfiehlt der Beirat mehrheitlich, die Intensität des Ausgleichs abzusenken.
2. Formell wird auf den einzelnen Stufen des derzeitigen Finanzausgleichs der Notwendigkeit Rechnung getragen, dass sich die Rangreihenfolge der relativen Ausstattung mit Finanzmitteln durch die Umverteilung nicht umkehrt. Bei genauerer Betrachtung muss dieses Ergebnis indes hinterfragt werden. Erstens basiert die Ermittlung der Finanzkraft auf einer bestimmten Zuordnung der Steuereinnahmen, die unterschiedlich bewertet werden kann. Zweitens ist die Finanzkraft Ergebnis des Umsatzsteuervorwegausgleichs, wodurch Ausmaß und Richtung der Umverteilung verschleiert werden. Drittens kommt es zwischen dem Umsatzsteuervorwegausgleich und den folgenden Stufen des Finanzausgleichs zu einem Maßstabswechsel, der die Rangreihenfolge der relativen Ausstattung mit Finanzmitteln ändern kann. Viertens stellt der Finanzausgleich auf eine nominale Definition der Finanzkraft ab.
3. Dabei herrschen in finanzschwachen Ländern systematisch niedrigere Preise, insbesondere für lokale Dienstleistungen und Mieten. Die fast vollständige Angleichung der nominalen Finanzkraft führt daher zu Umkehrungen in der kaufkraftbereinigten Finanzkraft. All dies spricht dafür, den Ausgleichsgrad deutlich zu verringern.
4. Wird aber der hohe Ausgleichsgrad nicht wesentlich abgesenkt, ist darauf zu achten, dass Übernivellierungen und Fehlanreize vermieden werden. Bei dem gegenwärtigen hohen Ausgleichsgrad würde eine vollständige Anrechnung der gemeindlichen Steuereinnahmen zu einer Übernivellierung führen, da die Höhe dieser Einnahmen nicht zuletzt durch Leistungen der Gemeinden bestimmt ist. Zudem wäre eine Übertragung der Steuerverwaltung auf den Bund erforderlich, um den Zielkonflikt durch die Vergemeinschaftung der Erträge der eigenen Steuerverwaltung zu lösen.
5. Der Umsatzsteuervorwegausgleich ist ein komplizierendes Element des derzeitigen Gesamtsystems. Der Beirat ist der Auffassung, dass er zugunsten einer Verteilung nach der Einwohnerzahl aufgegeben werden sollte.
6. Die Analyse einer Reform, die den Ausgleichsgrad beim horizontalen Finanzausgleich auf einen linearen Tarif mit 60 Prozent Ausgleich und bei den allgemeinen BEZ auf einen Tarif von 50 Prozent absenkt, die Umsatzsteuer nach Einwohnern verteilt und die Gemeindesteuern voll einbezieht, zeigt, dass sich die Verteilungseffekte in Grenzen halten. Allerdings kämen auf den Bund höhere Lasten durch gestiegene Bundesergän-zungszuweisungen zu.
7. Da der bundesstaatliche Finanzausgleich nicht solche Unterschiede im Finanzbedarf berücksichtigen kann, die aus der Autonomie der Länder resultieren, benötigen die Länder geeignete Instrumente, um die eigenen Einnahmen selbstbestimmt anzupassen. Der Beirat sieht daher mehrheitlich die Notwendigkeit, zur Stärkung der Autonomie den Ländern die Möglichkeit einzuräumen, Zuschläge bei der Grundsteuer oder der Einkommensteuer zu erheben. Ein Länderzuschlag bei der Einkommensteuer lässt sich dabei so ausgestalten, dass die Mobilitätswirkungen vertretbar bleiben.
8. In der politischen Diskussion gibt es Überlegungen, die Länder von Altschulden zu entlasten. Entsprechende Maßnahmen würden einen problematischen Präzedenzfall schaffen und die Eigenverantwortung der Länder für eigenes Handeln stark schwächen. Sie stünden zudem in deutlichem Widerspruch zu den Bestrebungen, innerhalb der europäischen Währungsunion die Einhaltung von Budgetdisziplin durchzusetzen.
9. Die Einwohnerwertung zugunsten der Stadtstaaten im derzeitigen System erscheint einer Mehrheit des Beirats im Vergleich mit den Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs vertretbar. Die Berücksichtigung einer besonders schwachen Besiedelung ist demgegenüber nicht angezeigt.
10. Für eine durchgreifende Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs benötigt man politische Mehrheiten. Um dies zu erleichtern, könnte die Reform von befristeten Pauschaltransfers begleitet werden, deren Höhen sich aus den Mehr- bzw. Mindereinnahmen beim Systemwechsel im Reformjahr ergeben. Etwaige Lasten des Bundes aus steigenden Ergänzungszuweisungen und Pauschalzahlungen lassen sich durch eine Anpassung der Umsatzsteuerverteilung ausgleichen.

Berechneter Reformvorschlag

Das Gutachten enthält einen berechneten Reformvorschlag, der zusammengefasst folgendes Reformmodell in seinen finanziellen Wirkungen darstellt:

1. Wegfall des Umsatzsteuervorwegausgleichs zugunsten einer vollständigen Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl.
2. Linearisierung des Tarifs im horizontalen Finanzausgleich mit reduziertem Tarif von 60 Prozent.
3. Vollständige Einbeziehung der Gemeindesteuern.
4. Wegfall der Kürzungsbeträge gemäß § 7 Abs. 3 FAG (Prämienmodell).
5. Wegfall der Einwohnerwertung für Länder mit geringer Einwohnerdichte.
6. Absenken des Tarifs der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf 50 Prozent des verbleibenden Unterschieds zu 100 Prozent der Ausgleichsmesszahl.
7. Erweiterung der Bundesergänzungszuweisungen um eine pauschale Komponente.

Das Gutachten kann im Internet heruntergeladen werden unter der Adresse:

www.bundesfinanzministerium.de (Service/Presse/Pressemitteilungen)

(Quelle: DStGB aktuelle 2315-05 vom 05.06.2015)

Wir bitten um Kenntnisnahme.