Wahren die Landkreise bei der Festlegung des Kreisumlagehebesatzes den Anspruch der Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung? Diese Frage beschäftigt in vielen Bundesländern die Verwaltungsgerichte (wir berichteten zuletzt im Eildienst Nr. 5 – ED 74 vom 13. 4. 2017). Auch für Mecklenburg-Vorpommern hat das dortige Oberverwaltungsgericht zumindest die Verfahrensposition der kreisangehörigen Gemeinden gestärkt, wie aus den nunmehr vorliegenden schriftlichen Urteilsgründen hervorgeht.
- Ausgangspunkt: Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. 1. 2013
Bereits im Jahr 2013 hatte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) geurteilt, dass die Kreisumlageerhebung insbesondere den Anspruch der umlageverpflichteten Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung wahren muss und die gemeindliche Steuerhoheit bei Grundsteuern und Gewerbesteuer nicht entwerten darf. Dazu müsse der Landkreis von sich aus ermitteln, wie es um die Finanzlage der Gemeinden bestellt sei und durch Begründung seiner Haushaltsansätze eine Überprüfung des Umlagebedarfs ermöglichen (BVerwG Urt. v. 31. 1. 2013 Az. 8 C 1/12 – juris Rn. 14 ff.).
Diese Folgerungen hat das BVerwG direkt aus der auch in Hessen geltenden Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gezogen. Diese gebiete, die Regelungen der Finanzausgleichsgesetze der Länder über die Umlageerhebung im dargestellten Sinne einschränkend auszulegen.
Gewährleistet sei den Gemeinden, dass sie mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine “freie Spitze” verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrnehmen können (BVerwG a.a.O. Rn. 19). Ohne Kreditaufnahme kommen jedoch viele Städte und Gemeinden in Hessen nach wie vor nicht aus.
Das BVerwG hatte mit Blick auf Haushaltsprobleme der Landkreise auch betont, dass die Landkreise etwaige eigene Haushaltsnotlagen nicht über die Umlagen an die kreisangehörigen Gemeinden weiterreichen dürfen. Sei die Finanzausstattung der Kreise unangemessen, müssten diese sich an das Land halten (BVerwG a.a.O. Rn. 37).
- Entscheidung des OVG Greifswald
Die gegen eine Kreisumlage vorgehende Gemeinde Perlin hat auch in zweiter Instanz mit ihrer Klage gegen die seitens des Landkreises Nordwestmecklenburg festgelegte Kreisumlage obsiegt. Das Oberverwaltungsgericht Greifswald erklärte die Kreisumlage wegen einer fehlenden Anhörung der Gemeinde zur Höhe für unwirksam. Die Revision wurde zugelassen. Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist ein Bescheid der Landrätin, mit dem die Gemeinde Perlin zur Zahlung der Kreisumlage herangezogen wurde. Eine solche Umlage ist gemäß § 23 Abs. 1 Finanzausgleichgesetz M-V von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben, soweit die sonstigen Erträge und Einzahlungen eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Das Verwaltungsgericht Schwerin hatte mit Urteil vom 20.07.2016 der Klage der Gemeinde stattgegeben und den Bescheid der Landrätin aufgehoben. Die dagegen eingelegte Berufung blieb ohne Erfolg. Nach Auffassung des OVG hat der Landkreis bei Erlass der Haushaltssatzung im Jahr 2013, mit der die Kreisumlage festgesetzt wurde, seine Pflicht zur Anhörung der Gemeinde über die Höhe der Kreisumlage verletzt. Diese Anhörungspflicht folge aus Art. 28 Abs. 2 GG.
- Rechtslage in Hessen
Im Zuge der Reform des Kommunalen Finanzausgleichs in Hessen trug der Gesetzgeber dem teilweise Rechnung, indem Erhöhungen des Hebesatzes um mehr als einen halben Prozentpunkt genehmigungspflichtig gemacht wurden. Zudem ist für den Fall beabsichtigter Erhöhungen eine Anhörungspflicht der Gemeinden vorgesehen. Der Hessische Städte- und Gemeindebund hatte das als unzureichend kritisiert, da insbesondere keine Obergrenze für die Gesamtbelastung aus Kreis- und Schulumlage eingezogen wurde. Steigende Kreisumlagebelastungen werden allerdings seit der Neuregelung des KFA bei der Ableitung der Finanzausgleichsleistungen an die kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigt.
Im Herbst 2017 hat das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) Hinweise zur Ableitung des Kreis- bzw. Schulumlagebedarfs veröffentlicht (abrufbar unter innen.hessen.de / Kommunales / Kommunale Finanzen / downloads). Sie sehen im wesentlichen Anhörungsverpflichtungen vor, bleiben aber hinter den Anforderungen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zurück.
Im Erlass des HMdIS (Hinweis zu § 53 Abs. 2 HKO gemäß § 66 Abs. 2 HKO) heißt es u.a. wörtlich:
Bei Hebesatzerhöhungen zur Kreis- und Schulumlage sind die Umlageverpflichteten verpflichtend vorher anzuhören (§ 50 Abs. 5 Satz 2 FAG). Dabei ist die Erforderlichkeit der beabsichtigten Erhöhung im Einzelnen darzustellen.
Um dieser Verpflichtung nachzukommen, ist es unerlässlich, den Umlageverpflichteten frühzeitig, d.h. vor Beratung in den Ausschüssen des Kreistages, die Möglichkeit einer schriftlichen Stellungnahme einzuräumen. Die schriftlichen Stellungnahmen der Umlageverpflichteten sowie die Stellungnahme der Verwaltung hierzu sind den jeweiligen Kreistagsausschüssen und Kreistagen vor Verabschiedung des Haushaltes vorzulegen. Den Aufsichtsbehörden sind die Stellungnahmen zusammen mit den verabschiedeten Haushalten vorzulegen. Steigt das Aufkommen aus den Summen beider Umlagen, soll der Landkreis den Umlageverpflichteten ebenso erläutern, weshalb Hebesatzsenkungen nicht beabsichtigt sind.
Im Erlass betr. Kommunale Finanzplanung und Haushalts- und Wirtschaftsführung bis 2022 führt das HMdIS ergänzend aus:
„Bei Aufkommenssteigerungen aus den Summen beider Umlagen (Kreis- und Schulumlage, d. Verf.), die 5 % übersteigen, soll der Landkreis die Gründe erläutern, die einer Hebesatzsenkung entgegenstehen.“
- Empfehlung: Anhörungsrecht nutzen
Auch wenn sich die Haushaltslage vieler Städte und Gemeinden deutlich verbessert hat, trifft dies bei weitem nicht auf alle Städte und Gemeinden zu. Das Kommunale Auswertungssystem Hessen (KASH) weist für eine Reihe von Städten und Gemeinden nach wie vor eine nicht gegebene oder eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit in den Jahren 2016 und 2017 aus.
Angesichts der vielerorts anstehenden Beratungen der Kreishaushalte für 2019 sollten die Städte und Gemeinden ihr Anhörungsrecht wahrnehmen. Dabei reicht es nicht aus, dass der Landkreis seine Planungen bspw. im Rahmen einer Dienstversammlung vorstellt. Den Gemeinden muss vielmehr eine eingehende und frühzeitige Überprüfung der Pläne des Landkreises ermöglicht werden. Sinnvoll wäre damit ein erster Beteiligungsschritt vor Feststellung des Haushaltsentwurfs des Landkreises durch den Kreisausschuss. Insbesondere das OVG Thüringen hat betont, dass der Kreis den Finanzbedarf der umlageverpflichteten Gemeinden in seine dem Erlass der Haushaltssatzung und der Festsetzung der Umlagen vorausgehenden Erwägungen aufnehmen muss (Thür.OVG, Urt. v. 7. 10. 2016 Az. 3 KO 94/12 – juris Rn. 53).
Mit den obergerichtlichen Entscheidungen in anderen Bundesländern sind diese verfahrensmäßigen, aber oft nicht vollständig beachteten Anforderungen gestärkt worden: Ihre Nichtbeachtung führt, so eine starke Tendenz in der obergerichtlichen Rechtsprechung, zur Nichtigkeit der Festlegung des Hebesatzes. Das OVG Berlin-Brandenburg hat zuletzt lediglich eine Rechtsverletzung durch den Landkreis verneint, wenn umlageverpflichtete Gemeinde Rücklagen aus Überschüssen bildet und die Haushaltslage des Kreises weiter defizitär ist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 24. 4. 2017 Az. 12 N 58.16 – juris Rn. 9).
Es empfiehlt sich folgendes Vorgehen:
(1) Abstimmung des Vorgehens der Städte und Gemeinden eines Landkreises (z.B. Kreisversammlungen des Hessischen Städte- und Gemeindebundes)
(2) Prüfung der Haushaltslage des Landkreises
a) Jahresbezogener Haushaltsausgleich
– Überschüsse des Ergebnishaushalts
– § 3 Abs. 3 GemHVO eingehalten?
und zwar im vorgelegten Haushaltsplan, aber auch in den – ggfls. vorläufigen Abschlüssen – Ergebnis- und Finanzrechnungen – des Landkreises in den Vorjahren (auch vorläufige, nicht vom Kreisausschuss festgestellte Abschlussdaten einfordern).
b) Bestehen Altfehlbeträge beim Landkreis?
Hinweis: Auch bei Landkreisen vermindert die Teilnahme am Entschuldungsprogramm der Hessenkasse die Altfehlbeträge, auch für Landkreisebesteht die Verrechnungsmöglichkeit nach § 25 Abs. 3 Satz 2 GemHVO n.F.).
(3) Gegenüberstellung der Haushaltslage der Gemeinden
a) Haushaltsausgleich:
– Überschüsse des Ergebnishaushalts
– § 3 Abs. 3 GemHVO eingehalten?
– Ergebnis- und Finanzrechnungen
– Umfang erforderlicher Kreditaufnahmen und freiwilliger Leistungen
b) Altfehlbeträge (s.o.)
c) Bewertung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden laut Finanzstatusbericht/ KASH
Auch weitere Gesichtspunkte sind durchaus von Bedeutung. Oft verkennen die Landkreise den Umfang bestehender Begründungspflichten für ihre Haushaltsansätze, wie sie sich aus § 17 GemHVO und der Rechtsprechung des BVerwG ergeben.
Aktuell vertritt die Geschäftsstelle eine kreisangehörige Gemeinde im Klageverfahren wegen der Kreis- und Schulumlage 2018.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
