Wie bereits in unserer Mitteilung im Eildienst Nr. 5 – ED 57 – vom 16.05.2014 berichtet, finden derzeit intensive Gespräche zwischen kommunalen Spitzenverbänden und Landesregierung über die Ausgestaltung des Kommunalen Finanzausgleichs ab 2016 statt. Diese war erforderlich geworden, weil der Staatsgerichtshof (StGH) durch Urteil vom 21. Mai 2013 auf die Grundrechtsklage der Stadt Alsfeld die wesentlichen Bestimmungen des sogenannten Finanzausgleichsänderungsgesetzes 2011 vom 16. Dezember 2010 (GVBl. I S. 612) für unvereinbar mit den Bestimmungen der Verfassung des Landes Hessen (HV) über das Recht der Selbstverwaltung erklärt hatte. Der Staatsgerichtshof hatte eine Neuregelung spätestens ab dem Ausgleichsjahr 2016 angemahnt. Regelmäßig aktualisierte Informationen sind im Mitgliederbereich unserer Homepage www.hsgb.de in der Rubrik Fachinformationen/Kommunalfinanzen unter Punkt „KFA ab 2016“ abrufbar.
1. Wird alles anders?
Nein. Wie bisher ist der Kommunale Finanzausgleich dazu bestimmt, dass das Land den Kommunen die Mittel zuweist, die erforderlich sind, um die eigenen kommunalen Einnahmen aus Gebühren, Steuern, Gemeindeanteilen an Einkommen- und Umsatzsteuer und sonstigen Einnahmen soweit aufzustocken, dass die eigenen und übertragenen Aufgaben der Kommunen finanziert sind.
Kern des Finanzausgleichssystems werden daher auch weiterhin Schlüsselzuweisungen sein, die sich aus der Gegenüberstellung der eigenen Steuereinnahmen aus den Grundsteuern A und B, der Gewerbesteuer abzüglich Gewerbesteuerumlage sowie den Gemeindeanteilen an Einkommen- und Umsatzsteuer errechnen. Diese individuelle Steuerkraft der Gemeinde wird einer Bedarfsgröße (der bisherigen Bedarfsmesszahl) gegenübergestellt.
Im Unterschied zum bisherigen Finanzausgleichssystem wird im künftigen KFA diese Bedarfsgröße auf Grundlage einer Ermittlung festzusetzen sein, welche Ausgaben die Kommunen zur Erfüllung ihrer Aufgaben angemessenerweise tätigen müssen.
Bisher errechnete sich die Bedarfsmesszahl insbesondere unter Berücksichtigung der im Haushaltsplan des Landes für Schlüsselzuweisungen zur Verfügung gestellten Mittel. Der zur Berechnung der Bedarfsmesszahl erforderliche Grundbetrag wurde so festgesetzt, dass diese Mittel im Wesentlichen aufgebraucht wurden.
Künftig muss das Verfahren genau umgekehrt sein: Zunächst muss der objektive Bedarf der Kommunen zumindest näherungsweise ermittelt werden. Aus dem Ergebnis dieser Ermittlung ist dann nachvollziehbar die Höhe der im Landeshaushalt ausgewiesenen Mittel abzuleiten. Hieraus ergibt sich dann die Bedarfsgröße für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen. An dieser Stelle kehrt sich das Verfahren also um und wird also objektiver.
2.Welche Verbesserungen gibt es für kreisangehörige Gemeinden?
Ausgangspunkt des Verfahrens vor dem StGH war die Annahme des Landes, Hessens Kommunen verfügten über überdurchschnittlich hohe Steuerreinnahmen.
Bereits im Gesetzgebungsverfahren hatte der Hessische Städte- und Gemeindebund darauf hingewiesen, dass dies lediglich für die 5 kreisfreien Städte zutrifft, nicht jedoch für die 421 kreisangehörigen Gemeinden, die sich im Wesentlichen im Durchschnitt der Flächenländer West bewegen.
Der StGH hat im Alsfeld-Urteil die der Kürzung der kommunalen Steuerbeteiligung im Jahr 2011 zugrunde gelegte Arbeitsteilung „Frankfurt hat hohe Steuereinnahmen, Alsfeld & Co. bekommen weniger Zuweisung“ als verfassungswidrig verworfen. Nach dem StGH ist es unabdingbar, dass eine differenzierte Betrachtung nach kommunalen Gruppen für die Bemessung der Finanzausgleichsleistung zu erfolgen hat. Der Landesgesetzgeber muss Ausgabebedarf und Einnahmemöglichkeiten mindestens für die die Gruppen kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise separat vornehmen.
3. Vorgaben des StGH für die Bedarfsermittlung
Konkret nennt das Urteil fünf Schritte, die abzuarbeiten sind (Nr. 63 der bei Juris/lareda.hessen.de veröffentlichten Urteilsfassung, Buchstaben zur besseren Lesbarkeit eingefügt):
„Im Rahmen der Bedarfsanalyse könnte der Gesetzgeber
- die gesamten tatsächlichen Ausgaben für Pflichtaufgaben erfassen, diese
- um Ausreißer nach oben und unten bereinigen und um
- einen zusätzlichen Betrag für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben erhöhen, um sodann durch
- Anrechnung der originären Einnahmen bzw.
- Einnahmemöglichkeiten der Kommunen deren Finanzbedarf zu ermitteln.“
4. Aktuelle Streitpunkte – Ausgabenseite
Aktuell liegt eine umfangreiche Fassung der kommunalen Pflichtaufgaben vor. Diese wurden vollständig den 16 Produktbereichen zugeordnet, die auch in der amtlichen Kassen- und Jahresrechnungsstatistik abgebildet sind. Im Rahmen der Einordnung von Pflichtaufgaben ist derzeit hoch strittig, wie öffentliche Einrichtungen nach § 19 HGO bzw. § 16 HKO einzuordnen und wie mit Staatszielbestimmungen wie beispielsweise dem Sport zu verfahren ist. Derzeit steht das Land noch auf dem Standpunkt, dass es sich insoweit nicht um Pflichtaufgaben handele, sondern die Ausgaben in den Produktbereichen 04-Kultur- und Wissenschaft, 08- Sportförderung und 15 -Wirtschaft und Tourismus vollständig freiwillig veranlasst sein.“
Der Hessische Städte- und Gemeindebund ist dieser Betrachtung mit Nachdruck entgegengetreten und wird dies weiter tun. Die Annahme, soziale, wirtschaftliche, kulturelle und sportliche Einrichtungen seien rein freiwillige kommunale Veranstaltungen, ist schon nach dem klaren Wortlaut von § 19 Abs. 1 HGO nicht haltbar („Die Gemeinde hat die Aufgabe …“). Klarer kann der Gesetzgeber eine Aufgabenzuweisung nicht formulieren.
Ein weiterer Problemkreis ist die Frage, wie der angemessene Aufwand für Pflichtaufgaben der Kommunen zu bestimmen ist. Insofern gibt es vielfältige Deutungsmöglichkeiten mit höchst unterschiedlichem Ergebnis:
- So könnte nach dem Motto „Viel hilft Viel“ aus hohen Ausgaben auf eine hohe Qualität der Aufgabenerfüllung geschlossen werden.
- Gleichsam gegenläufig könnte aus hohen Ausgaben auch eine vermeintlich unwirtschaftliche Aufgabenerfüllung abgeleitet werden.
- Eine mittlere Lösung, die durchaus näher in Betracht gezogen wird, ist die Annahme, dass durchschnittliche Ausgaben sich im Wesentlichen als normal und angemessen darstellen.
Neben diesen Streitpunkten auf der Ausgabenseite im Zusammenhang mit Fragen der Einordnung der Aufgaben in den Bereichen Kultur, Sport und Wirtschaft und Tourismus sowie der Ausgrenzung unwirtschaftlicher Ausgaben der Kommunen gibt es eine Reihe Problempunkte auf der Einnahmeseite.
5. Einnahmen und Einnahmemöglichkeiten
Der Staatsgerichtshof hat insoweit neben der Anrechnung der tatsächlichen Eigeneinnahmen auch eine bewertende Einrechnung von Einnahmemöglichkeiten (Einnahmepotenzialen) als eine Variante genannt.
Insoweit ist diese Wertung zwischen kommunaler Seite und Land derzeit sehr strittig, ob die hessischen Kommunen ihre Abgabenerhebungsmöglichkeiten ausreichend anspannen.
Das Land sieht weitergehende – aber noch nicht näher konkretisierte – zusätzliche Möglichkeiten der Gebührenerhebung und nennt insbesondere höhere Steuersätze als Einnahmepotenzial, wobei insbesondere auf die im Ländervergleich unterdurchschnittlichen Grundsteuerhebesätze hingewiesen wird.
Allerdings hat der Hessische Städte- und Gemeindebund insoweit darauf verwiesen, dass die hessischen Kommunen je Einwohner aus Gebühren und Grundsteuer B die zweithöchsten Pro-Kopf-Einnahmen im Ländervergleich erzielen und unter Aspekten des Standortwettbewerbs ein weiteres Anziehen dieser – von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabenpflichtigen grundsätzlich unabhängigen – Abgabenquellen nicht mehr ohne Weiteres vertretbar erscheint.
6. Kernforderungen des Hessischen Städte- und Gemeindebundes: Verbesserungen bei Kreisumlagen und Kinderbetreuungslasten
Die Überlegungen für eine künftige Ausgestaltung des KFA von Seiten des Hessischen Städte- und Gemeindebundes sind in dem im Mitgliederbereich unserer Internetpräsenz nach wie vor abrufbaren Kurzgutachten der Geschäftsstelle niedergelegt.
Im Kern verfolgt der Verband insbesondere die Zielsetzung, zwei in den letzten Jahren stark gewachsenen Aufwandspositionen der kreisangehörigen Gemeinden eine andere Finanzierungsstruktur zu geben. Es sind dies die Kreis- und Schulumlage sowie die Kinderbetreuungskosten. Diese beiden in der Praxis meist gewichtigsten Aufwandspositionen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden müssen in einem neuen kommunalen Finanzausgleich deutlich begrenzt werden.
Mögliche Instrumente hierfür wären
- Eine Übernahme von Kosten geeigneter Soziallasten durch Bund bzw., sofern dieser untätig bleibt, das Land, das laut StGH die Letztverantwortung für die kommunalen Finanzen trifft.
- Des Weiteren sind Mittelumschichtungen im Kommunalen Finanzausgleich zugunsten des kreisangehörigen Bereichs erforderlich, da die durch stark gewachsene Soziallasten verschlechterte Haushaltslage der Landkreise aufgrund deren Aufgabe als Sozial- und Jugendhilfeträger bis an die Grenze von 58 % der Umlagegrundlagen angespannten Kreisumlagehebesätze den finanziellen Mangel lediglich auf die kreisangehörigen Gemeinden in Teilen umverteilen, ohne ihn beheben zu können.
- Weiterhin ist die volle Konnexität bei Kinderbetreuungsmehrkosten einzufordern. Das Land Hessen gehört im Ländervergleich zu den Bundesländern, die die kommunale Ebene in puncto Haushaltsbelastung durch die Kinderbetreuung zumindest bis zu den Zahlungen für den Konnexitätsausgleich der Mindestverordnung vollständig alleingelassen haben. Auch mit diesen aus 2013 und erst nach einem Urteil des StGH einsetzenden Zahlungen sind die hessischen Kommunen im Ländervergleich weit überdurchschnittlich an den Kinderbetreuungskosten beteiligt.
Nach der letztverfügbaren Jahresrechnungsstatistik liegen nämlich die Anteile des jeweiligen Landes und der kommunalen Ebene an der Finanzierung dieser Aufgaben aus eigenen Haushaltsmitteln im Bundesdurchschnitt bei rd. 75 % Kostentragung durch die kommunale Ebene und 25 % Kostentragung durch das Land.
Hätte sich im Jahre 2011 – also vor dem zusätzlichen starken Ausbau der U3-Betreuung – das Land Hessen so verhalten wie der Durchschnitt der Länder, hätte die kommunale Ebene 310 Mio. € an Kinderbetreuungslasten weniger selbst zu tragen gehabt. Hätte sich das Land Hessen beispielsweise wie der Freistaat Bayern verhalten, wo der kommunale Anteil nur gut 58 % der Nettoausgaben ausmacht, hätten die hessischen Kommunen sogar im Jahr 2011 450 Mio. € mehr zur Verfügung gehabt.
Aus diesen Zahlenverhältnissen wird deutlich, dass die Problematik der Kinderbetreuung einen Kern der kommunalen Haushaltsprobleme darstellt.
7. Weiteres Vorgehen
Das Land hat für den Herbst (ab Oktober) die Vorlage eigener Berechnungen über die Höhe der künftigen Finanzzuweisung der Kommunen und Modellberechnungen für die Zuweisungen an die einzelnen Städte, Gemeinden und Landkreise angekündigt. Eckpunkte des erforderlichen Gesetzentwurfs sollen im November 2014 vorliegen.
In der Diskussion ist der Abschluss einer Rahmenvereinbarung zwischen Land und Spitzenverbänden über wesentliche Grundeinnahmen und Annahmen des künftigen Finanzausgleichsgesetzes.
Aktuell existiert ein Vereinbarungsentwurf des Landes. Hierzu finden aktuell auch Erstgespräche auf Arbeitsebene statt. Der Hessische Städte- und Gemeindebund hat zu diesem Vereinbarungsentwurf eine Reihe wesentlicher Ergänzungsvorschläge formuliert. Eine Entscheidung über eine Zustimmung obliegt dem Hauptausschuss des Hessischen Städte- und Gemeindebundes und wird selbstverständlich von den konkreten Verhandlungsergebnissen abhängig sein.
Der Vereinbarungsentwurf ist im Mitgliederbereich unserer Homepage in der Rubrik Fachinformationen/Kommunalfinanzen/KFA ab 2016 abrufbar, ebenso wie die Änderungsvorschläge des HSGB. Für kritische Stellungnahmen hierzu aus den Reihen der Mitgliedschaft wären wir ausgesprochen dankbar.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
