3.947 Mio. €: Das ist das Ergebnis der nun vom Hessischen Ministerium der Finanzen vorgelegten Modellberechnung zur verfassungskonformen Höhe der Finanzausgleichsmasse 2014. Die Berechnung zeigt also, welche Mittel aus Sicht des Landes an die Kommunen fließen müssten, wenn die neuen Regeln aktuell schon gelten würden. Die vorliegenden Modellberechnungen enthalten Angaben zur Höhe der insgesamt im Finanzausgleich an die Kommunen zugewiesenen Mittel (so genannte vertikale Finanzverteilung).
Diese Finanzausgleichsmasse erreicht im Modell die Höhe der 2014 auch nach altem System vorgesehenen Mittel. Die Kompensationsumlage fällt ab 2016 weg und ist in der Modellberechnung deshalb von der Finanzausgleichsmasse in Abzug gebracht.
Konkrete, belastbare Rückschlüsse auf die 2016 an die einzelne Stadt bzw. Gemeinde erfolgende Zuweisungen des Landes und Umlagebelastungen (so genannte horizontale Verteilung) lassen sich daraus nicht ziehen. Solche Angaben werden erst im Spätsommer/Herbst 2015 vorliegen. Zuvor sind Modellberechnungen („Was bekäme die einzelne Kommune, wenn die neuen Regeln schon für das laufende Jahr 2014 gelten würden?“) für das laufende Jahr 2014 bis herunter auf die Ebene der einzelnen Kommune für Oktober/November 2014 angekündigt. Hierüber werden wir unverzüglich berichten, sobald Neues zu vermelden ist!
- Vorgaben des Staatsgerichtshofs
Ab 2016 muss das Land wegen der Vorgaben des Alsfeld-Urteils des Staatsgerichtshofs vom 21. Mai 2013 (P.St. 2361) einen bedarfsgerechten kommunalen Finanzausgleich darstellen. Dabei sind erstmals konkret die Aufgaben- und Ausgabenlasten den eigenen Einnahmen und Einnahmemöglichkeiten der Kommunen gegenüberzustellen.
Konkret nennt das Urteil fünf mögliche Schritte, die im Gesetzgebungsverfahren abzuarbeiten sind (Nr. 163 der bei Juris/lareda.hessen.de veröffentlichten Urteilsfassung, Buchstaben zur besseren Lesbarkeit eingefügt):
„Im Rahmen der Bedarfsanalyse könnte der Gesetzgeber
- die gesamten tatsächlichen Ausgaben für Pflichtaufgaben erfassen, diese
- um Ausreißer nach oben und unten bereinigen und um
- einen zusätzlichen Betrag für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben erhöhen, um sodann durch
- Anrechnung der originären Einnahmen bzw.
- Einnahmemöglichkeiten der Kommunen
deren Finanzbedarf zu ermitteln.“ Finanzbedarf ist also kurz gesagt die Differenz zwischen pauschalierten Ausgaben und pauschalierten Einnahmen.
- Mindest- und angemessene Finanzausstattung
Künftig steht den Kommunen in Krisenzeiten ein Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung zu, den die Zahlungen des Landes auch bei fehlender finanzieller Leistungsfähigkeit des Landes nicht unterschreiten dürfen (das entspricht dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie). Abhängig von der Leistungsfähigkeit des Landes besteht ein zusätzlicher Anspruch auf angemessene Finanzausstattung (das entspricht dem Randbereich der Selbstverwaltungsgarantie).
Der Mindestausstattung werden drei Bestandteile zugeschlagen, nämlich die angemessenen Defizite für Pflichtaufgaben, die Zusatz- und Sonderbedarfe der Kinderbetreuungskosten, des demographischen Wandels, des ländlichen Raums und der Metropolfunktion von Frankfurt am Main. Hinzu kommen die Mittel für freiwillige Aufgaben (so genannter „Garantiezuschlag“). Diese Mindestausstattung lässt sich auf Grundlage der Angaben des HMdF auf 3.411,19 Mio. € beziffern.
In der Modellberechnung wird der Betrag für die „angemessene Finanzausstattung“ als „Finanzkraftzuschlag“ bezeichnet. Sie beträgt 171,81 Mio. €. Dies entspricht 1,2% des Landesaufkommens aus Einkommen-, Körperschafts- und Umsatzsteuer (obligatorischer Steuerverbund nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG).
Aus Sicht des Landes freiwillig veranlasst ist ein weiterer Zuschlag von 364 Mio. € („Stabilitätsansatz“). Die Finanzausgleichsmasse wird so auf das Niveau der bisherigen Finanzplanung des Landes erhöht.
Die Einzelbestandteile des KFA-Modells des HMdF erreichen ein Gesamtvolumen von 3.947 Mio. €. Das entspricht der aktuellen Finanzausgleichsmasse abzüglich der Kompensationsumlage, die ab 2016 wegfällt.
- Umsetzung in der Modellberechnung des HMdF
Das HMdF hat auf Grundlage der in der amtlichen Finanzstatistik ausgewiesenen Ausgaben und Einnahmen je Aufgabenbereich (Produktbereiche/Produktgruppen) Ausgaben und damit verbundene Einnahmen (z. B. aus Gebühren oder ähnlichen Entgelten) ermittelt. Diese Prüfung musste laut Staatsgerichtshof für mindestens drei kommunale Gruppen, nämlich die kreisangehörigen Gemeinden, Landkreise und kreisfreien Städte erfolgen.
Wegen unterschiedlicher zentralörtlicher Funktionen und gesetzlicher Aufgabenzuweisungen differenziert die Modellberechnung innerhalb der Gruppe der kreisangehörigen Städte und Gemeinden weiter.
a) Einordnung von Pflicht- und freiwilligen Aufgaben
Im Rahmen der Einordnung von Pflichtaufgaben ist derzeit hoch strittig, wie öffentliche Einrichtungen nach § 19 HGO bzw. § 16 HKO einzuordnen und wie mit Staatszielbestimmungen wie beispielsweise dem Sport zu verfahren ist. Im Modell sind die Ausgaben in den Produktbereichen 04-Kultur- und Wissenschaft, 08- Sportförderung und 15 -Wirtschaft und Tourismus nunmehr auf kommunales Drängen als mindestens teilweise vom Land zu finanzieren eingeordnet. Insoweit drängt der Hessische Städte- und Gemeindebund darauf, dass die anerkannten Finanzbedarfe auch im Rahmen der krisenfesten finanziellen Mindestausstattung festgeschrieben werden. In der derzeitigen Darstellung des Modells ist das der Fall.
b) Betrachtung durchschnittlicher Defizite und Bildung eines Korridors
Das im jeweiligen Aufgabenbereich verbleibende durchschnittliche Defizit je Einwohner dient der Erfassung der Ausgaben für Pflichtaufgaben. In der Modellberechnung geht das HMdF davon aus, dass die Durchschnittsausgaben noch einmal bereinigt werden.
Dies erfolgt dadurch, dass für die Pro-Kopf-Defizite der Städte, Gemeinden und Landkreise im jeweiligen Aufgabenbereich ein Korridor gebildet wird. Herangezogen werden die Pro-Kopf-Defizite in einem Korridor von 50%-100% des Durchschnitts.
- Pro-Kopf-Defizite, die die Untergrenze von 50% unterschreiten, werden fiktiv auf die Untergrenze „heraufgezogen“. Das erhöht bezüglich von Kommunen mit stark unterdurchschnittlichen Ausgaben den Finanzbedarf.
- Pro-Kopf-Defizite, die die Obergrenze von 100% überschreiten, werden fiktiv auf die Obergrenze „heruntergerechnet“. Das senkt bezüglich von Kommunen mit überdurchschnittlichen Defiziten den Finanzbedarf.
Dieses „Korridorverfahren“ wird im Produktbereich 16 und den unter a) genannten Produktbereichen nicht angewandt.
Im Ergebnis werden so Defizite im Umfang von durchschnittlich gut 9% ausgegrenzt. Ein zumindest weitgehend ähnlich Verfahren hat zumindest in Thüringen in einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung Bestand gehabt (ThürVerfGH, Urt. v. 02.11.2011, Az. 13/10 – juris, Rn. 107). Siehe Modellrechnung – Schaubild
Voll anerkannt – also unter Zuschlag der im Korridorverfahren an sich abgezogenen Beträge – werden die Defizite in der Produktgruppe Tageseinrichtungen für Kinder. Deren Berücksichtigung entspricht einer zentralen Forderung, die der Hessische Städte- und Gemeindebund erhoben hatte. Eine Frage der horizontalen Verteilung ist es, ob diese Bedarfe dann auch wirklich ausreichend und besser als bisher finanziert werden. Das ist allerdings noch unklar.
c) Abbildung freiwilliger Aufgaben
Insgesamt schlägt das HMdF in der Modellberechnung ein Defizit von 1.084,57 Mio. € für aus Sicht des Landes freiwillige Aufgaben (z. B. Sport, Kultur, Wissenschaft und Umwelt) dem Bedarf für die finanzielle Mindestausstattung zu. Abhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes werden aus Sicht des Landes freiwillig weitere 171,81 Mio. € für freiwillige Aufgaben zugerechnet.
d) Anrechnung der originären Einnahmen
Kern des Finanzausgleichssystems werden daher auch weiterhin Schlüsselzuweisungen sein, die sich aus der Gegenüberstellung der eigenen Steuereinnahmen aus den Grundsteuern A und B, der Gewerbesteuer abzüglich Gewerbesteuerumlage sowie den Gemeindeanteilen an Einkommen- und Umsatzsteuer errechnen. Bei der Berechnung der Steuerkraft geht das Land künftig von folgenden Hebesätzen der Grundsteuern A und B sowie der Gewerbesteuer aus (so genannte Nivellierungshebesätze):
|
|
kreisangehörige Gemeinden |
kreisfreie Städte |
||
|
bisher |
Modell |
bisher |
Modell |
|
|
Grundsteuer A |
220 |
332 |
220 |
236 |
|
Grundsteuer B |
220 |
365 |
220 |
492 |
|
Gewerbesteuer |
310 |
357 |
310 |
454 |
Die Nivellierungshebesätze spiegeln die derzeitigen Hebesätze wieder. Der Hessische Städte- und Gemeindebund hat sich bereits in seiner ersten Reaktion gegenüber dem Land dafür stark gemacht, dass die höheren Nivellierungshebesätze unter dem Strich nicht zu einer finanziellen Umverteilung zu Gunsten der Landkreise führen dürfen. Minister Dr. Schäfer hat in Aussicht gestellt, dieser Problematik bei der horizontalen Verteilung Rechnung zu tragen.
Kommt es zur Neuregelung der Nivellierungshebesätze, wird die Geschäftsstelle den Mitgliedskommunen die erforderlichen Hinweise, insb. zu ggfls. erforderlichen Erhöhungen der Hebesätze, geben.
Die Nivellierungshebesätze spielten bisher nur für die interkommunale Verteilung der Finanzzuweisungen eine Rolle (so genannte horizontale Verteilung). Ihre Bedeutung wächst jetzt, weil sie auch für die Bedarfsberechnung im Verhältnis zum Land, die vertikale Finanz-verteilung, wichtig werden.
Im Ergebnis werden die weit überdurchschnittlich steuerstarken kreisfreien Städte im Modell nicht mehr wie bislang künstlich arm gerechnet.
e) Einnahmemöglichkeiten der Kommunen
Das Land legt über die Nivellierungshebesätze hinaus keine zusätzlichen Einnahmepotenziale – etwa über einen Vergleich mit den westlichen Flächenbundesländern insgesamt – zu Grunde. Dies wäre mit den Vorgaben des Staatsgerichtshofs wohl vereinbar gewesen. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hatte es für zulässig gehalten, dass das Land dort einen höheren Länderdurchschnitt der Realsteuerhebesätze bei der Bedarfsermittlung zu Grunde legte (ThürVerfGH, Urt. v. 02.11.2011, Az. 13/10 – juris, Rn. 125).
f) Am Ende: „Stabilitätszuschlag“
Der Stabilitätszuschlag von 364 Mio. € stockt die finanzielle Mindest- und weitergehende angemessene Finanzausstattung weiter auf. Insoweit handelt es sich um einen rechtlich nicht vorgegebenen Zuschlag. Der Finanzplan 2013-2017 aus dem Juni 2013 sah Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse von 4.166 Mio. € 2016 und 4.374 Mio. € 2017 vor (Landtagsdrucksache 18/7521 v. 18.06.2013, S. 37). Nach Aussage des HMdF soll es bei diesen Größenordnungen – abzüglich des Aufkommens der wegfallenden Kompensationsumlage – bleiben.
Die Finanzausgleichsmasse im künftigen KFA hat damit drei Berechnungsgrößen:
- finanzielle Mindestausstattung
- angemessene Finanzausstattung
- „Stabilitätszuschlag“.
Unklar ist, ob und in welchem Umfang die Finanzausgleichsmasse auch Zu- und Abführungen zulasten oder zu Gunsten des Landeshaushalts enthalten wird.
- Erste fachliche Einschätzung
Die Modellberechnung arbeitet die im Urteil des Staatsgerichtshofs angesprochenen Schritte ab. Nicht nachvollziehbar ist das rechnerische Ergebnis. Das von der Geschäftsstelle des Hessischen Städte- und Gemeindebundes im Frühjahr erstellte Gutachten kommt zu einem deutlich höheren Finanzbedarf von rund 398 Mio. € zusätzlich gegenüber der bisherigen Finanzplanung des Landes im Jahr 2016. Das Gutachten und andere aktuelle Informationen sind in der Rubrik „Fachinformationen/Kommunalfinanzen/KFA ab 2016“ abrufbar.
Insgesamt zeigt die Höhe der finanziellen Mindestausstattung selbst in der Lesart des Landes, dass das Land in den Krisenjahren 2009 bis 2012 deutlich zu niedrige Zahlungen an die Kommunen geleistet hat. Die Finanzausgleichsmasse nach altem System lag nach den Haushaltsplänen des Landes deutlich unter dem für die Mindestausstattung 2014 ermittelten Wert von 3.411 Mio. €. Dieser hätte in Zeiten schwacher kommunaler Steuereinnahmen sogar höher ausfallen müssen.
Das zeigt eine Modellberechnung der Geschäftsstelle. Sie geht von den Grundannahmen des Landes aus, wonach die nach den obigen Grundsätzen ermittelten angemessenen Defizite durch eigene Deckungsmittel der Kommunen (Steuer- und Kreisumlageeinnahmen) gedeckt werden und das Land über den Finanzausgleich die verbleibende ungedeckte Lücke schließt. Dazu wurde unterstellt, dass sich die angemessenen Ausgaben für Pflichtaufgaben überschlägig um 1,5% im Jahr erhöhten. Gegenübergestellt wurden die eigenen Steuereinnahmen der Kommunen zuzüglich der allgemeinen Kreisumlage (also ohne Schulumlage, erhoben mit einem Hebesatz von 40%). Siehe Schaubild
In der Tendenz entlastet die Neuregelung den Landeshaushalt in Zeiten steigender Steuereinnahmen. Umgekehrt sichert sie den Kommunen in Krisenzeiten eine finanzielle Mindestausstattung, indem es das Land unabhängig von seiner eigenen Haushaltslage zur dauerhaften Sicherstellung der Mindestfinanzausstattung verpflichtet.
Diese Mindestausstattung steht nach der Rechtsprechung des StGH nicht unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Auch die Vorschrift der Landesverfassung über die Zulässigkeit von Kreditaufnahmen (Schuldenbremse, Art. 141 HV n. F.) sieht in Art. 141 Abs. 2 HV ausdrücklich vor, dass die Vorgaben der Schuldenbremse die Finanzausstattungsgarantie des Art. 137 Abs. 5 HV unberührt lassen.
Positiv ist der Wegfall der Kompensationsumlage ab 2016 zu bewerten. Ihr Aufkommen floss von den kreisangehörigen Gemeinden zu den kreisfreien Städten und Landkreisen. Ihr Wegfall bedeutet eine Stärkung der kreisangehörigen Gemeinden.
Weitergehende Aussagen werden sich belastbar erst treffen lassen, wenn auch Daten zur Verteilung innerhalb der kommunalen Familie vorliegen.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
