Zurzeit verzeichnet die Geschäftsstelle eine Vielzahl von Anfragen zur Neuregelung des Kommunalen Finanzausgleichs ab 2016. Hintergrund sind insbesondere die Modellberechnungen des Hessischen Ministeriums der Finanzen (HMdF, wir berichteten zuletzt im Eildienst Nr. 11 – ED 115 – vom 19.11.2014).
Eine Reihe von Anfragen bezieht sich auf Einzelheiten der Modellberechnung des HMdF. Da diese nicht von der Geschäftsstelle erstellt wurde, können diese Anfragen selbstverständlich nicht abschließend beantwortet werden.
Einige Hinweise (Stand: 10.12.2014) können wir allerdings doch geben:
- Wie ist in der Finanzplanung mit dem KFA umzugehen – insb. der Kompensationsumlage?
Nach § 101 Abs. 1 Satz 1 HGO hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zugrunde zu legen; das erste Planungsjahr ist das laufende Haushaltsjahr (Satz 2 der Vorschrift). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GemHVO hat die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung u. a. in einer Übersicht die Entwicklung der Erträge und Aufwendungen darzustellen. Hierfür gibt es ein amtliches Muster für die Ergebnis- und Finanzplanung (Anlage 1 zu den Hinweisen zu § 9 GemHVO). Dieses Muster enthält lediglich allgemein eine Position „Steueraufwendungen einschl. Aufwendungen aus gesetzlichen Umlageverpflichtungen“. Bei der Haushaltsplanung ist grundsätzlich der bestehende Rechtsstand zu Grunde zu legen.
Für die Kompensationsumlage ist damit die Frage, ob diese im Rahmen der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung zu berücksichtigen ist, nicht abschließend aus den einschlägigen gemeindehaushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beantworten. Allerdings ergibt sich aus dem amtlich im Gesetz- und Verordnungsblatt 2013, S. 535 veröffentlichten Urteilstenor der Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 21.05.2013 (P.St.2361), dass u. a. die Vorschrift über die Erhebung der sogenannten Kompensationsumlage bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung, längstens bis zum 31.12.2015, weiter anwendbar ist. Mithin hat die Feststellung, dass die durch Art. 1 Nr. 11 des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 2011 vom 16.12.2010 (GVBl. I S. 612) eingeführte Kompensationsumlage nach § 40c FAG nach dem Ablauf des 31.12.2015 nicht mehr erhoben werden darf, Gesetzeskraft (anderenfalls wäre sie nicht im GVBl. veröffentlicht). An diese mit Gesetzeskraft versehene Feststellung des Staatsgerichtshofs sind die Städte und Gemeinden im Rahmen der Gesetzesbindung der Verwaltung gebunden.
Demgegenüber sind von der Unvereinbarkeitserklärung des Staatsgerichtshofs die Bestimmungen über Schlüsselzuweisungen und Umlagegrundlagen explizit nicht umfasst. Daher ist es folgerichtig, dass die Position – ebenso wie alle anderen Leistungen des Landes und Umlageverpflichtungen – in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung weiterhin abgebildet werden. Dies gilt auch für Zahlungsverpflichtungen und Leistungsansprüche, die nach dem vom HMdF kommunizierten Vorstellungen ggf. künftig wegfallen, aber nicht von der Unvereinbarkeitserklärung des Staatsgerichtshofs erfasst sind. Konkret bedeutet das, dass beispielsweise Einzahlungen im Zusammenhang mit der allgemeinen Investitionspauschale weiterhin in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung abzubilden wären.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung grundsätzlich auf Grundlage des derzeit geltenden Rechtsstandes zu erfolgen hat. Bezüglich der Kompensationsumlage und der Verwendung ihres Aufkommens entspricht es dem für 2016 und danach geltenden Rechtsstand allerdings allein, dass diese Vorschriften wegen festgestellter Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht ab 01.01.2016 keinerlei Anwendung mehr finden können.
Zu den Investitionspauschalen ist für 2015 mitzuteilen, dass diese lt. Haushaltsplanentwurf wiederum zu 35% für Maßnahmen des Bauunterhalts verwendet werden dürfen. Der Haushaltsplan ist zwar noch nicht verabschiedet, Änderungen sind hier aber nicht zu erwarten. - Welche Datengrundlagen sind für die Kommunalen Spitzenverbände zugänglich?
Eine Reihe von Städten und Gemeinden hat Fragen zur Datengrundlage der Modellberechnungen oder fragt an, ob zu Vergleichszwecken die Pro-Kopf-Zuschussbedarfe je Produktbereich übermittelt werden können.
Eine gemeindescharfe Darstellung ist nicht übermittelt, ein Vergleich eigener Berechnungen der Städte und Gemeinden auf Grundlage von Haushaltsplandaten einerseits und Durchschnittswerten auf Grundlage des Modells des HMdF andererseits nicht belastbar.
Das ergibt sich aus folgenden Gegebenheiten und Überlegungen:
– Das HMdF hat den kommunalen Spitzenverbänden Mitte November die Daten zur Ermittlung der Pflichtaufgabenbelastungen der einzelnen Städte und Gemeinden zur Verfügung gestellt – aber nur anonymisiert (also eine Zuordnung der aus der Finanzstatistik abgeleiteten Daten zu individuellen Städten und Gemeinden ist nicht belastbar möglich). Festzuhalten ist damit, dass der Geschäftsstelle eine Zuordnung dieser Daten zu einzelnen Gemeinden nicht belastbar möglich ist.
– Auch sind die Daten des HMdF auf Grundlage der – vom Hessischen Städte- und Gemeindebund nicht anerkannten – Annahmen zum Anteil pflichtiger bzw. freiwilliger Aufgabenwahrnehmung je Produktbereich ermittelt.
– Weiterhin handelt es sich bei den zur Verfügung gestellten Daten um die Einzahlungen und Auszahlungen laut Finanzstatistik bzw. die daraus abgeleiteten Zuschussbedarfe. Die im Zuge der Ermittlung der zur Verfügung zu stellenden Finanzausgleichsmasse vom HMdF festgestellten Pro-Kopf-Zuschussbedarfe sind in den übermittelten Daten nicht enthalten.
– Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die finanzstatistischen Daten auch lediglich die zahlungswirksamen Bewegungen abbilden. Daher kann der in den Haushaltsplänen und Jahresabschlüssen der Städte und Gemeinden ausgewiesene Zuschussbedarf in den jeweiligen Produktbereichen deutlich von den in der Finanzstatistik ausgewiesenen Werten abweichen.
Soweit also Städte und Gemeinden anfragen, ob die entsprechenden Pro-Kopf-Zuschussbedarfe übermittelt werden können, ist festzuhalten, dass dies belastbar nicht möglich ist. Der Aussagegehalt für individuelle Konsolidierungsmaßnahmen wäre auch nicht gegeben, da die amtliche Finanzstatistik lediglich zahlungswirksame Vorgänge abbildet und der Zuschussbedarf in den Teilhaushalten hiervon angesichts des nach Gemeindehaushaltsrecht verbindlich vorgegebenen Einbezugs nicht-zahlungswirksamer Positionen deutlich abweicht. - Gibt es Klagemöglichkeiten gegen den kommunalen Finanzausgleich?
Soweit Städte und Gemeinden bereits jetzt anfragen, ob auf Grundlage der Modellberechnungen des HMdF erfolgende Neuregelungen des KFA 2016 im Klagewege anfechtbar sind, ist darauf hinzuweisen, dass eine kommunale Grundrechtsklage gem. § 46 i. V. m. mit § 45 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) binnen einen Jahres seit Inkrafttreten der Rechtsvorschrift erhoben werden kann.
Vor Erlass einer Rechtsvorschrift – sozusagen vorbeugend – ist die Erhebung einer kommunalen Grundrechtsklage nicht möglich.
Für die Zeit bis zum 31.12.2015 hat der Staatsgerichtshof im Urteil vom 21.05.2013 ausdrücklich angeordnet, dass die bisherigen Regelungen noch übergangsweise anwendbar sind.
Das Präsidium des Hessischen Städte- und Gemeindebundes hat in seiner Sitzung vom 04.12.2014 ausdrücklich beschlossen, dass eine verfassungsgerichtliche Überprüfung etwaiger Neuregelungen ausdrücklich vorbehalten bleibt. - Welche Bedeutung haben die Nivellierungshebesätze?
Bei der Ermittlung der eigenen Steuerkraft der Gemeinde werden die mit Hebesatzrecht ausgestatteten Steuerquellen der Gemeinden, die Grundsteuern A und B sowie die Gewerbesteuer zu standardisierten Hebesätzen, den sogenannten Nivellierungshebesätzen, angesetzt (vgl. bereits unseren Eildienst Nr. 11 – ED 118 – vom 19.11.2014). Diese Nivellierungshebesätze hatten im bisherigen KFA-System lediglich Auswirkungen auf die horizontale, also die Finanzverteilung innerhalb der kommunalen Familie.
Im bedarfsgerechten KFA-System wächst die Bedeutung der Nivellierungshebesätze aber: Mit der Festlegung der Nivellierungshebesätze trifft das Land die Aussage, dass der Finanzbedarf der Stadt bzw. Gemeinde in der Regel (nur dann) gedeckt ist, wenn die Stadt bzw. Gemeinde wenigstens die Nivellierungshebesätze festgesetzt hat. Das Land finanziert im neuen KFA-System nämlich nur die Lücke zwischen finanziellem Bedarf und eigenen Steuereinnahmen. Letztere werden mit den Nivellierungshebesätzen angesetzt.
Die Belastungen aus der Kreis- und Schulumlage sollen sich gegenüber dem bisherigen Recht dadurch aber nicht erhöhen (Näheres dazu siehe bei Frage 8). - Warum verändert sich der Grundbetrag?
Auch in einem neu geregelten KFA wird die Schlüsselzuweisung durch Gegenüberstellung der eigenen Steuereinnahmen der Gemeinden zu einer Bedarfsgröße („Bedarfsmesszahl“ oder „Ausgleichsmesszahl“) ermittelt.
Bei der Ermittlung der eigenen Steuerkraft der Gemeinde werden die mit Hebesatzrecht ausgestatteten Steuerquellen der Gemeinden, die Grundsteuern A und B sowie die Gewerbesteuer zu standardisierten Hebesätzen, den sogenannten Nivellierungshebesätzen, angesetzt (vgl. bereits unseren Eildienst Nr. 11 – ED 118 – vom 19.11.2014). Diese sogenannten Nivellierungshebesätze werden im Modell des HMdF deutlich erhöht.
In der Folge steigt auch der für die Festlegung der Bedarfsgröße mit maßgeblichem Grundbetrag deutlich. Der Grundbetrag steigt im alten wie im neuen System bei steigenden eigenen Steuereinnahmen der Kommunen und/oder steigender
Schlüsselmasse (vgl. zum alten Recht schon Rauber, Der hessische kommunale Finanzausgleich, HSGZ 2007, S. 310, 313 rechte Spalte). Durch die Festlegung höherer Nivellierungshebesätze wächst der Grundbetrag deutlich. Eine weitere Quelle für den stark gewachsenen Grundbetrag ist der Umstand, dass bei gleichbleibender zur Verteilung gestellter Masse insgesamt der Anteil der Schlüsselzuweisungen im Modell des HMdF deutlich erhöht wird mit der Folge, dass auch die Schlüsselmasse kräftig steigt.
Aus beiden Bewegungen – Anrechnung höherer eigener Steuereinnahmen sowie höheres Volumen für Schlüsselzuweisungen – erklärt sich der im Modell des HMdF deutlich höhere Grundbetrag von 1.069,03 €, der sich für 2014 ergeben hätte, wenn die modellierte Neuregelung schon gegolten hätte. - Wie berechnet sich die Schlüsselzuweisung A?
Im Modell des HMdF wird für besonders finanzschwache Kommunen eine Schlüsselzuweisung A festgesetzt. Hierbei wird die durchschnittliche Steuerkraftmesszahl in Euro je Einwohner ermittelt. Mithin bezieht sich die Steuerkraftmesszahl von 813,33 €, die im Modell für 2014 angegeben ist, auf die Steuerkraftzahlen, die sich auf Grundlage der Steuereinnahmen im 2. Halbjahr 2012 bzw. 1. Halbjahr 2013 ergäben. Nach Mitteilung des HMdF wird die an 65 % dieses Durchschnittwerts fehlende Steuerkraft wiederum nur zu 65 % ausgeglichen, damit der Gemeinde – so die Sicht des HMdF – ein Anreiz verbleibt, eigene Steuerquellen – etwa in Gestalt von Hebesatzerhöhungen oder Neuansiedlungen von Gewerbe – zu pflegen. - Wie berechnet sich der Übergangsfonds – und wie lange gibt es ihn?
Für Städte, Gemeinden und Landkreise, die im Zuge der Neuregelung des KFA schlechterstehen, sind Zahlungen aus einem sogenannten Übergangsfonds zur Abfederung von Härten vorgesehen. Dieser soll degressiv abschmelzen und nach einigen Jahren auslaufen. Auch die Finanzierung des Übergangsfonds ist ungeklärt.
Daher ist die weitere Entwicklung von Zahlungen aus dem Übergangsfonds nicht berechenbar.
Vorsorglich sollten Gemeinden, die Leistungen aus dem Übergangsfonds erhalten, feststellen, welche Größenordnung die Einbußen ohne Zahlungen aus dem Übergangsfonds erreichen würden. Dies ist anhand der Modellberechnung des HMdF ohne weiteres nachvollziehbar.
Insoweit bestünde dann ggf. die Notwendigkeit zur Anpassung beispielsweise von Steuerhebesätzen. - Wie kommen die Hebesätze von Kreis- und Schulumlage in der Modellberechnung zustande?
In den Modellberechnungen des HMdF ist rechnerisch sichergestellt, dass die Landkreise durch die vorgenommene Änderung der Nivellierungshebesätze keine zusätzlichen Zahlungen aus Kreis- und Schulumlage erhalten (bzw. spiegelbildlich keine Mehrbelastungen der Städte und Gemeinden gegenüber dem bisherigen Recht entstehen).
Noch nicht abschließend geklärt ist die Frage, wie auf Dauer sichergestellt werden kann, dass die Landkreise die dafür erforderlichen Hebesatzsenkungen tatsächlich vornehmen.
Das HMdF hat aber zugesagt, hierfür eine Regelung im Gesetz treffen zu wollen. Das Land hat bisher das bisherige Aufkommen aus Kreis- und Schulumlage den neuen, verbreiterten Umlagegrundlagen gegenübergestellt und hieraus fiktiv neue Hebesätze errechnet. - Die Solidaritätsumlage – ein Muss?
Bei Städten und Gemeinden, deren eigene Steuerkraft den rechnerischen Finanzbedarf (Bedarfsmesszahl bzw. Ausgleichsmesszahl) übersteigt, soll künftig eine sogenannte Solidaritätsumlage erhoben werden. Diese beträgt 25 % der Steuereinnahmen um die die eigenen Steuereinnahmen der Gemeinde über dem rechnerisch ermittelten Finanzbedarf der Gemeinde liegen. Die Einführung dieser Umlage und die Festlegung des Hebesatzes von 25 % im Modell beruhen auf der landespolitischen Entscheidung, künftig überdurchschnittliche kommunale Steuereinnahmen teilweise zugunsten anderer Kommunen der jeweiligen Gruppe abzuschöpfen. Das Alsfeld-Urteil gebietet dies keineswegs zwingend, schließt es aber auch nicht grundsätzlich aus. - Welche Investitionspauschalen bleiben?
Im Modell des HMdF fallen die allgemeine Investitionspauschale und die Schulbaupauschale weg. Beibehalten werden die Investitionspauschalen zu Gunsten der Gemeinden und Mittelzentren im ländlichen Raum.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
