Innenminister Beuth sagt weitere Erörterungen zur Handhabung der Finanzaufsicht zu

Der HSGB hatte in den vergangenen Monaten gemeinsam mit den anderen Kommunalen Spitzenverbänden eine Reihe von drängenden Punkten zur Handhabung der Kommunalaufsicht mit dem Hessischen Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) erörtert. Einige Themen konnten zumindest teilweise im Sinne der Kommunen gelöst werden, insbesondere im Finanzplanungserlass 2023 (zu ihm vgl. Eildienst Nr. 14 – ED 174 vom 26.10.2022). Offen blieben aber zunächst längerfristige Themen wie die Spaltung der Ergebnisrechnungen und -haushalte in ein ordentliches und ein außerordentliches Ergebnis sowie Grundlagen und Umfang von
Datenlieferungen an die Aufsichtsbehörden.

Schreiben des HSGB an Minister Beuth vom 10.11.2022

Vor diesem Hintergrund hatte sich die HSGB-Geschäftsstelle mit Schreiben vom 10.11.2022 an Minister Beuth gewandt. Das Schreiben hatte diesen Wortlaut:

Sehr geehrter Herr Staatsminister Beuth,

sehr geehrte Damen und Herren,

die hessischen Städte, Gemeinden und Landkreise haben in den vergangenen Jahren in aller Regel ihre Haushalte ausgleichen können. Hierzu haben maßgeblich die Entschuldungsprogramme des Kommunalen Schutzschirms und der Hessenkasse, aber auch die Neuregelungen des Kommunalen Finanzausgleichs ab 2016 beigetragen. Nicht unerwähnt bleiben dürfen auch die erheblichen Stützungsmaßnahmen zugunsten der Kommunalfinanzen, wie sie Bund und Land in den Jahren 2020 und 2021 umgesetzt haben.

Flankiert wurden diese umfangreichen Maßnahmen durch eine Vielzahl zusätzlicher aufsichtsbehördlicher Genehmigungsvorbehalte (§ 97a HGO sowie eine deutliche Ausweitung der Vorlagepflichtigen der Gemeinden an die Aufsichtsbehörden, zuletzt ins Werk gesetzt durch die umfangreiche Novelle der Gemeindehaushaltsverordnung im Jahr 2021.

Aktuell sehen wir erheblichen Erörterungsbedarf zur Handhabung der kommunalen Finanzaufsicht. In unserer Mitgliedschaft stoßen die im Handeln gegenüber den Städten, Gemeinden und Landkreisen erkennbaren Prioritätensetzungen verbreitet auf Unverständnis. Unseres Erachtens muss es darum gehen, angesichts der erheblichen finanziellen Folgebelastungen der aktuellen Kreisentwicklung, der daraus absehbar resultierenden Entwicklung der Löhne und Gehälter sowie den massiven Zuzug Geflüchteter den Städten, Gemeinden und Landkreisen das nötige Instrumentarium an die Hand zu geben, durch flexible haushaltsrechtliche Regelungen den Aufbau neuer Liquiditätskreditbestände und eine überproportionale Zunahme der investiven Kreditaufnahmen zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund begrüßen wir die haushaltsrechtlichen Lockerungen, wie sie im Finanzplanungserlass in einem ersten Schritt angelegt sind und danken herzlich für das Aufgreifen der einschlägigen Vorschläge. Für Irritationen sorgt aber die Praxis, sehr weitreichende Datenabfragen bei den Städten, Gemeinden und Landkreisen vorzunehmen, die in erheblichem Umfang über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Vorlagepflichten sowie die in § 60 Satz 2 GemHVO ausdrücklich angesprochene Übermittlungspflicht für den Finanzstatusbericht hinausgehen. Die hierfür bisher von Seiten der Aufsichtsbehörden angeführten Argumente sind für uns so nicht nachvollziehbar, zumal – wie ausgeführt – die Prioritätensetzung in keiner Weise nachvollziehbar ist.

Wir gehen nach wie vor davon aus, dass der Obersten Kommunalaufsichtsbehörde nach wie vor bewusst ist, was mit Blick auf Abfragen in einer Antwort des Ministers des Innern und für Sport (Drucks. 16/6749 S. 2) wörtlich ausgeführt wurde:

„Auf eine Umfange unter den übrigen 414 hessischen Gemeinden wurde verzichtet. Eine solche Umfrage wäre innerhalb der für die Beantwortung der vorliegenden kleinen Anfrage zur Verfügung stehenden Zeit nicht abzuwickeln und zudem mit dem Nachteil behaftet, dass die Gemeinden zu einer Beantwortung der Anfrage nicht verpflichtet wären. Denn in ihrem Selbstverwaltungsbereich sind die Gemeinden gegenüber dem Land, vertreten durch die jeweils zuständige Kommunalaufsichtsbehörde, nur bei dem konkreten Verdacht einer Rechtsverletzung zu einem Bericht verpflichtet (vgl. Art. 137 HVerf.; § 137 HGO).“

Aktuell prasseln jedoch eine Vielzahl von Abfragen der Aufsichtsbehörden ohne derartigen konkreten Anlass flächendeckend auf die Kommunen ein. Auch auf mehrfache Nachfrage konnte hierfür eine Rechtsgrundlage nicht genannt werden. Wir sind als Hessischer Städte- und Gemeindebund selbstverständlich bereit, an der Weiterentwicklung der einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmung mitzuwirken. Die auch gegenüber unseren Mitgliedern durchaus zur Unterstützung empfohlene digitale Modellbehörde, für deren Unterstützung wir uns frühzeitig auch gegenüber den Mitgliedern verwandt hatten (vgl. unsere unterstützende Mitteilung im Eildienst Nr. 14 – ED 157 – vom 13.11.2019) hat sich aus Sicht der kommunalen Praxis bisher lediglich als Excel-Tabellenausfüllungsoutsourcing erwiesen. Verständlicherweise ist das nicht im Sinne der hessischen Kommunen.

Wir sehen daher die Notwendigkeit, die Fortentwicklung des Haushaltsrechts mit Blick auf die Gewährleistung des Haushaltsausgleichs und der weitestgehenden Liquiditätskreditfreiheit unter den aktuell schwierigen Bedingungen im bewährten Format der Arbeitsgruppe Optimierung der Kommunalen Finanzaufsicht zu beleuchten. Soweit es die Befassung mit dieser wichtigen und vordringlichen Thematik zulässt, könnte dann nach einem einvernehmlichen Verständnis gesucht werden, welche über die aufgrund vor kurzem erfolgten gesetzlichen Änderungen bereits verschärften Berichts- und Vorlagepflichten weitere Berichterstattung der Kommunen überhaupt erforderlich ist. Zu Gesprächen auf dieser Grundlage sind wir selbstverständlich jederzeit bereit, bitten aber um Verständnis, dass eine fachlich einigermaßen nachvollziehbare Prioritätensetzung erkennbar sein muss.

Mit freundlichen Grüßen

Dr. Rauber

 

Antwortschreiben von Minister Beuth vom 16.12.2022

Sehr geehrter Herr Dr. Rauber,

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich danke Ihnen für Ihr Schreiben vom 10. November und für Ihre Anregungen.

Die hessischen Städte, Gemeinden und Landkreise haben in den vergangenen Jahren – wie Sie zu Recht betonen – bei der Thematik Haushaltsausgleich ein überwiegend sehr positives Gesamtbild erreicht. Dieses Ergebnis war ein Zusammenspiel aus den eigenen, nicht immer vor Ort einfach vermittelbaren Anstrengungen gerade auch vieler kleinerer Kommunen, die ich an dieser Stelle nochmals besonders hervorheben möchte. Gleichzeitig hat das Land schon vor der Corona-Pandemie mit diversen Unterstützungsprogrammen wie Schutzschirm, Kommunalinvestitionsprogrammen, Hessenkasse und nicht zuletzt mit dem 2016 reformierten Kommunalfinanzausgleich die hessischen Kommunen tatkräftig unterstützt. In den vergangenen beiden Jahren waren die umfangreichen Bundes- und Landesmittel ein Stabilitätsanker für die kommunalen Finanzen. Land und Kommunen haben sich insoweit sehr gut ergänzt.

Das Land hat nicht nur mit finanziellem Engagement, sondern auch mit einer flexiblen und schnellen Anpassung aufsichtsrechtlicher Vorschriften die Kommunen unterstützt.

Eine wesentliche Voraussetzung für die landesseitigen Unterstützungsprogramme sowie die Aufsichtsführung war stets eine valide Datengrundlage zur Finanzlage der hessischen Kommunen. Um eine an den rechtlichen Notwendigkeiten aber auch an der aktuellen Wirtschaftslage bzw. den Aufgabenanforderung der Kommunen angepasste Aufsichtsführung gewährleisten zu können, müssen die Aufsichtsbehörden über aktuelle Haushaltsdaten der Kommunen verfügen. Das Projekt Kommunal Data Hessen gewährleistet für die Kommunalaufsicht einen zentralen Datenpool, der als neue digitale Plattform eine unentbehrliche Entscheidungsgrundlage für Haushaltsgenehmigungen als auch Haushaltsberatungen ist. Dabei ist sowohl die Entwicklung der Finanzsituation jeder einzelnen Kommune durch Vergleich der Jahresabschlüsse relevant als auch die Vorausberechnung von Entwicklungslinien im Ergebnis- und Finanzhaushalt sowie bei Investitions- und Liquiditätskrediten essentiell.

Die Aufsichtsbehörden sind auf qualitativ hochwertige und verlässliche Datenlieferungen durch die Kommunen angewiesen. Gleichzeitig ist dem Hessischen Ministerium des Innern und für Sport daran gelegen, die Verwaltungskraft der Hessischen Kommunen nicht übermäßig mit Datenabfragen negativ zu beeinflussen.

Deshalb nehme ich gerne Ihre Anregeungen auf, im Rahmen der bewährten gemeinsamen Arbeitsgruppe “Optimierung der Finanzaufsicht” die Ausrichtung der Aufsichtstätigkeit vor dem Hintergrund der Auswirkungen des Ukraine-Krieges auf die hessischen Kommunen und Ihre Mitlgieder zu besprechen. Auch die Thematik der Datenlieferung wird dort ihren Raum finden. Die Kommunalabteilung meines Hauses wird sich Anfang 2023 mit Ihnen und den anderen beiden kommualen Spitzenverbänden in Verbindung setzen und einen gemeinsamen Termin abstimmen.

Ich bin zuversichtlich, dass auf der Grundlage der zuvor skizzierten bewährten Zusammenarbeit zwischen Land und Kommunen die derzeitig anstehenden Herausforderungen in tragfähige und zukunftsweisende Lösungen überführt werden.

Mit freundlichen Grüßen

(Peter Beuth)

Weiteres Vorgehen

Der Ausschuss für Finanzen, Wirtschaft, Digitales des HSGB hat in seiner Sitzung vom 14.12.2022 u.a. auch Änderungsbedarfe in den gemeindehaushaltsrechtlichen Regelungen der HGO und der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) thematisiert und einstimmig
befürwortet.

Nr.	Vorschriften	Vorschlag/Einschätzung HSGB
1	§ 92 Abs. 5 Nr. 2, Abs. 6 Nr. 2 HGO	Klarstellung, dass der Finanzhaushalt noch als ausgeglichen gilt, wenn die Vorgaben zu seinem Ausgleich zwar jahresbezogen verfehlt werden, aber ausreichend ungebundene Zahlungsmittelbestände zum Ausgleich zur Verfügung stehen kurzfristige Vorgriffsregelung in der GemHVO mit entsprechendem Inhalt (z.B. im Rahmen von § 3 Abs. 2 GemHVO)
2	§§ 2, 24, 25, 46 GemHVO sowie Folgeänderungen der Musters	Verzicht auf die Unterscheidung ordentlicher und außerordentlicher Vorgänge in Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung Zusammenführung der Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen und außerordentlichen Ergebnisses in einer einheitlichen Rücklage für den Haushaltsausgleich
3	§ 93 Abs. 1 HGO	Erörterung einer Sensibilisierung der Aufsichtsbehörden für eine möglicherweise erhöhte Rechtsunsicherheit bei der Gebührenerhebung. Hintergrund ist ein Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.5.2022 (Az. 9 A 1019/20). Das OVG sieht dabei kurz gesagt die Befugnis zur Erhebung von Benutzungsgebühren durch den Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung (in Hessen: § 92 Abs. 1 Satz 1 HGO) als nach oben begrenzt an. Diese Sichtweise ist nach fachlicher Einschätzung der Geschäftsstelle unzutreffend, denn die maßgeblichen Vorschriften enthält abschließend der speziellere § 10 KAG und der Inhalt des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der stetigen Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde wird verkannt. Der argumentative Ansatz des OVG wäre aber auf Hessen übertragbar. Aus aktueller Sicht des HSGB sollte abgewartet werden, inwieweit die Rechtsprechung des OVG NRW in Hessen überhaupt aufgegriffen wird. Die Entscheidung betrifft auch allenfalls Kommunen, die im Rahmen der Gebührenkalkulation Abschreibungen von Wiederbeschaffungszeitwerten vornehmen. Erfahrungsgemäß werden Rechtsprechungsänderungen aber auch von Dritten aufgegriffen und nicht in erster Linie im Sinne der Städte, Gemeinden und Landkreise thematisiert (Bürgerinitiativen, Beratungsbüros).
4	§ 39 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GemHVO	Wegfall der Verpflichtungen zum Ausweis von Pensions- und Beihilferückstellungen, soweit die Gemeinde Mitglied einer Versorgungskasse ist Behandlung der Rückstellungen entsprechend Art. 67 Abs. 3 Satz 2 EGHGB, d.h. Erhöhung der Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses Wesentlicher Hintergrund: Das Land plant ein Versorgungskassengesetz einschließlich einer Pflichtmitgliedschaft für Gemeinden unter 50.000 Einwohnern. Diese Pflichtmitgliedschaft lehnt der HSGB mangels erkennbarer Notwendigkeit zwar ab. Sollte sie aber trotzdem kommen, ist diese Folgeänderung im Haushaltsrecht unabdingbar
5	§ 58 HFAG	Landesausgleichsstock: Unentbehrliches Instrument zur Abfederung individueller Härten (in diesem Sinne auch das Urteil des Staatsgerichtshofs vom 12.10.2022). Grundsätzlich laufen Fehlbetragsbewilligungen zeitlich nach. Ergänzend sollte aus unserer Sicht erwogen werden, ob in geeigneten Fällen Hilfen zur Tilgung stark belastender Investitionskredite zur Entlastung von Ergebnis- und Finanzhaushalt erfolgen können.
6	§§ 97 Abs. 3, 112 Abs. 5, 112a Abs. 6, 114 Abs. 2 Satz 3 HGO; §§ 7, 28, 60 Satz 2 HGO	Die Vorlage- und Berichtspflichten an die Aufsichtsbehörde müssen voll digitalisiert erfüllt werden können, d.h. Freigabe durch die Gemeinde, dann Übermittlung über vom Land finanzierte Schnittstellen an die Aufsichtsbehörde(n) und Auswertung vollständig durch die Landesseite unter Verzicht auf die Abfrage von händisch oder zusätzlichem Eingabeaufwand zu erfassenden Daten.
8	§ 53 HKO / § 50 HFAG	Kreis- und Schulumlagehebesätze / Prognoseunsicherheiten

Über den weiteren Fortgang werden wir berichten.

Wir bitten um Kenntnisnahme.

1.2. Dr.R./Rau/Ju