Hinweise zur Festsetzung von Kreis- und Schulumlage

Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) hat Hinweise zur Hessischen Landkreisordnung (HKO) sowie zu Teilen der Hinweise zu § 4 GemHVO bekanntgemacht. Die entsprechenden Hinweise befassen sich einerseits mit der Festlegung des Kreisumlagehebesatzes und anderseits mit der Ableitung und Darstellung des Schulumlagebedarfs im Verhältnis von Kreis- und Schulumlage zueinander. Kritisch zu bewerten ist mit Blick auf die Hinweise zur Kreisumlage, dass das HMdIS entgegen der Forderungen u. a. des Hessischen Städte- und Gemeindebundes einen Orientierungshöchstwert für den Gesamthebesatz aus Kreis- und Schulumlage nicht vorgesehen hat. Allerdings ist in den Hinweisen zumindest nunmehr ausdrücklich die Verpflichtung des Landkreises betont,

1. den über die Umlage zu deckenden Kreisumlagebedarf nachvollziehbar herzuleiten,
2. dabei auch die Bedarfssituation aller umlageverpflichteten Gemeinden zu berücksichtigen und
3. sicherzustellen, dass den umlageverpflichteten Gemeinden eine finanzielle Mindestausstattung auch nach der Kreis- und Schulumlage verbleibt.
4. Es wird weiter ausgeführt, dass in Fällen, in denen das Aufkommen aus den Summen beider Umlage steigt, der Landkreis den Umlageverpflichteten erläutern soll, weshalb Hebesatzsenkungen nicht beabsichtigt sind.

Nach Einschätzung der Geschäftsstelle bleiben die Hinweise zur Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes und den bestehenden Anhörungspflichten hinter dem zurück, was in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) unmittelbar aus der Selbstverwaltungsgarantie an Vorgaben für die Ableitung des Umlagebedarfs entwickelt worden ist.

Insoweit stellt sich die Sach- und Rechtslage nach Einschätzung der Geschäftsstelle nämlich wie folgt dar:

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat bereits mit Urteil vom 31.01.2013 (Az.: 8 C 1/12 – juris, Randnr. 18) verlangt, dass der Anspruch jeder Gemeinde auf finanzielle Mindestausstattung auch bei Erhebung der Kreisumlage gewahrt werden muss. Die Gemeinde darf danach durch die Erhebung der Kreis- und Schulumlage allein oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen auf Dauer nicht strukturell unterfinanziert sein. Das BVerwG sieht insoweit den Landesgesetzgeber gefordert, der die Kreisumlage in ein System aus mehreren Instrumenten des Finanzausgleichs zwischen Gemeinden, Kreisen und Land gestellt hat. Insofern trete die Kreisumlage neben andere Umlagen unter Gemeinden. Das Land sei verpflichtet, eine angemessene Finanzausstattung, wenigstens aber die Mindestausstattung der Gemeinden zu gewährleisten. Dabei seien diejenigen Vorgaben zu beachten, die vom Bundesgesetzgeber selbst und vom Land gesetzt werden mit der Folge, dass auch die Belastungen der Gemeinden aus der Gewerbesteuerumlage in Rechnung zu stellen sind. Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ist erst verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außer Stande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Des Weiteren wird man der Entscheidung des BVerwG wohl entnehmen müssen, dass eine dauerhafte Aufgabenfinanzierung durch Kassenkredite nicht zulässig ist.

Diese Grundsätze hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht in einem kürzlich veröffentlichten Urteil vom 07.10.2016 (Az.: 3 KO 94/12 – juris), dass der Landkreis vor Satzungserlass den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden ermitteln muss. Zum Umfang dieser Anhörungspflicht heißt es (ThürOVG a. a. O., Randnr. 55, Hervorhebungen der Geschäftsstelle):

„Dabei wird der Kreis der in diesem Zusammenhang bestehenden Ermittlungspflicht aber nur dann gerecht, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und auch zeitlich ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die anzustellende kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen.

Letztlich wird sich der Kreis auf dieser Verfahrensebene eine Übersicht über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu verschaffen haben. Bereits bei der Haushaltsaufstellung hat der Kreis zu berücksichtigen, dass ihm zwar die Befugnis zusteht durch die Kreisumlage seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Bei der Bestimmung des eigenen umlagefähigen Finanzbedarfs hat der Kreis aber zu beachten, dass sein eigener Finanzbedarf und der der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig sind. Der Kreis hat nicht nur die Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage, sondern er disponiert auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit und kann damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Das darf er nicht beliebig, vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen.“

Geboten sei eine systematische Erfassung der Bedarfssituation aller betroffenen Gemeinden. Die Einbeziehung der Finanzlage der Gemeinden müsse „planvoll und organisiert“ und nicht allein im Rahmen der politischen Diskussion erfolgen (ThürOVG, a. a. O., Randnr. 65).

Nach der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sprechen folgende Kriterien – jedenfalls wenn sie für einen Fünfjahreszeitraum vor dem laufenden Haushaltsjahr und für die Folgejahre erfüllt sind – für eine strukturelle Unterfinanzierung der Stadt bzw. Gemeinde:

Die Möglichkeit der Stellungnahme besteht sowohl für die Gesamtheit der Städte und Gemeinden eines Landkreises – etwa über die Kreisversammlungen – und daneben auch gemeindeindividuell. Hier könnte die Haushaltslage der Städte und Gemeinden anhand der oben skizzierten Kriterien dargestellt werden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Landkreise diesbezügliche Erhebungen nach der Rechtsprechung von Amts wegen zu machen haben. Da dies in der Regel aber unterbleibt oder jedenfalls nicht im erforderlichen Umfang erfolgt, empfiehlt es sich, dass die Städte und Gemeinden ihre Interessen deutlich machen.

Wir bitten um Kenntnisnahme.