Seit einiger Zeit bestehen zwischen den Kommunen und den Kreisgesundheitsämtern unterschiedliche Auffassungen darüber, wer für Maßnahmen der Schädlingsbekämpfung – insbesondere im Zusammenhang mit der Beseitigung tierischer Schädlinge (Rattenbefall) – zuständig ist. Seitens der Landkreise wird die Ansicht vertreten, dass im Zusammenhang mit dem Auftreten tierischer Schädlinge, die durch das HGöGD für zuständig erklärten jeweiligen Kreisgesundheitsämter nur dann zuständig seien, wenn es darum gehe, übertragbare Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen oder eine Weiterverbreitung zu verhindern. Vorrangig sei jedoch beim Auftreten tierischer Schädlinge die jeweilige Kommune auf der Grundlage des HSOG und der Schädlingsbekämpfungsverordnung zuständig und müsse tätig werden. In diesem Zusammenhang wird auf einen Erlass des Hessischen Sozialministeriums vom 08.11.2013 und die dortigen „Ergänzenden Hinweise zum HGöGD zur Auslegung des Infektionsschutzgesetzes“ verwiesen.
Nach Auffassung des Hessischen Städte- und Gemeindebundes sind für die Anordnung zur Bekämpfung tierischer Schädlinge ausschließlich die Kreisgesundheitsämter zuständig; die entsprechende Begründung ergibt sich aus dem nachstehend dargestellten Schreiben des Hessischen Städte- und Gemeindebundes an das Hessische Ministerium für Soziales und Integration.
Mit Datum vom 14.07.2014 hat der Hessische Städte- und Gemeindebund dem Hessischen Minister für Soziales und Integration die Situation dargelegt und darum gebeten, die vorstehend beschriebene Problematik aufzugreifen:
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im Hinblick auf die Handlungszuständigkeit im Rahmen der Schädlingsbekämpfung ist zwischen den Kommunen und den Landkreisen ein Streit entstanden, der die erforderliche effektive Schädlingsbekämpfung im Bundesland Hessen in erheblichem Maße erschwert bzw. verhindert:
Seitens der Landkreise wird die Ansicht vertreten, dass im Zusammenhang mit dem Auftreten tierischer Schädlinge das durch das HGöGD für zuständig erklärte jeweilige Kreisgesundheitsamt nur dann zuständig sei, wenn es darum gehe, übertragbare Krankheiten bei Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen oder eine Weiterverbreitung zu verhindern. Vorrangig sei jedoch beim Auftreten tierischer Schädlinge die jeweilige Kommune auf der Grundlage des HSOG und der Schädlingsbekämpfungsverordnung zuständig und müsse tätig werden. In diesem Zusammenhang wird auf einen Erlass des Hessischen Sozialministeriums vom 08.11.2013 und die dortigen „Ergänzenden Hinweise zum HGöGD und zur Auslegung des IfSG“ verwiesen.
Nach diesseitiger, gegenüber unseren Mitgliedskommunen vertretenden Rechtsansicht sind für die Anordnung zur Bekämpfung tierischer Schädlinge ausschließlich die Kreisgesundheitsämter zuständig:
Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Schädlingsbekämpfung ist § 17 Abs. 2 Infektionsschutzgesetz (IfSG)
Nach der „Verordnung über die zur Ausführung des Infektionsschutzgesetzes und der Trinkwasserverordnung zuständigen Behörde“ vom 25.01.2001 (GVBl. I S. 118) war zwar für eine solche Anordnung nach § 17 Abs. 2 Infektionsschutzgesetz der Gemeindevorstand zuständig.
Die vorstehende Verordnung ist jedoch durch das Hessische Gesetz über den öffentlichen Gesundheitsdienst (HGöGD) vom 28.09.2007 (GVBl. I S. 659) ersetzt worden. Nach dessen Inhalt sind gemäß § 5 Abs. 1 HGöGD die Gesundheitsämter zuständige Behörden für die Durchführung des Infektionsschutzgesetzes. Die Neuregelung führte in einigen Fällen – wie ausdrücklich durch einen Erlass des Hessischen Sozialministeriums vom 28.05.2008 hervorgehoben wird – zu einer Zuständigkeitsverlagerung von den kreisangehörigen Gemeinden (Ordnungsämter) auf die Kreise (Gesundheitsämter). Grund dafür war, dass die Maßnahmen in der Vergangenheit in der Regel eine Beratung oder einen Ortstermin mit dem Gesundheitsamt vorausgesetzt hatte und aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung sowie wegen erweiterter Synergieeffekte im HGöGD die Aufgaben im Sinne einer Bündelung insgesamt den Gesundheitsämtern zugeordnet wurden. Nach dem Inhalt des vorgenannten Erlasses des Hessischen Sozialministeriums vom 28.05.2008, der an die kreisfreien Städte und die Kreisausschüsse der Landkreise gerichtet worden ist, fällt unter die neue Zuständigkeitsregelung des § 5 Abs. 1 HGöGD auch die förmliche Anordnung nach der Verordnung über die Bekämpfung tierischer Schädlinge (Schädlingsbekämpfungsverordnung) vom 18.05.1971 (GVBl. I S. 111). Diese gesetzliche Regelung soll nach der Intention des Gesetzgebers die anders lautende Regelung nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Schädlingsbekämpfungsverordnung für die Fälle, in denen eine förmliche Anordnung ergeht, aufheben.
Die Hinweise im seitens der Kreisgesundheitsämter in Bezug genommenen Erlass vom 08.11.2013 sind nicht geeignet, die vorstehend dargestellte Rechtsauffassung in Frage zu stellen.
Richtig ist, dass die Gesundheitsämter als zuständige Behörde nach § 17 Abs. 2 IfSG i.V.m. § 5 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst (HGöGD) zuständige Behörde sind, wenn Gesundheitsschädlinge festgestellt werden und die Gefahr begründet ist, dass durch sie Krankheitserreger verbreitet werden.
Daneben soll die Schädlingsbekämpfungsverordnung i. V. m. § 17 Abs. 5 IfSG den Kommunen die Verpflichtung auferlegen, potentielle Gesundheitsschädlinge festzustellen und zu bekämpfen.
Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die Schädlingsbekämpfungsverordnung nicht auf die Ermächtigungsnorm des § 17 Abs. 5 IfSG gestützt wird. Die Schädlingsbekämpfungsverordnung ist aufgrund eines nicht mehr existenten Gesetzes, nämlich des Bundesseuchengesetzes, erlassen worden. Von der Ermächtigungsnorm des § 17 Abs. 5 IfSG wird bislang kein Gebrauch gemacht. Insoweit verweisen wir auf eine Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 04.03.2005 (Anlage) mit dem Inhalt und der Folge, dass die Schädlingsbekämpfungsverordnung nicht mehr existent oder zumindest nicht anwendbar ist. Darauf eine hoheitliche – und insoweit rechtswidrige – Maßnahme zu stützen, wäre mit einer erheblichen Gefahr des Unterliegens im Falle eines Rechtsstreits und daraus resultierender finanzieller Folgekosten auf Seiten der Kommunen verbunden.
Im Übrigen kann die in den Hinweisen erfolgte Differenzierung zwischen dem Regelungsinhalt der Schädlingsbekämpfungsverordnung einerseits und des § 17 Abs. 2 IfSG andererseits nicht überzeugen:
Gemäß § 17 Abs. 2 IfSG hat das Gesundheitsamt Bekämpfungsmaßnahmen anzuordnen, wenn Gesundheitsschädlinge festgestellt werden und dadurch die Gefahr begründet wird, dass durch diese Krankheitserreger verbreitet werden. Gemäß § 1 Abs. 1 Schädlingsbekämpfungsverordnung sind die Eigentümer der dort genannten Liegenschaften und Anlagen verpflichtet, Bekämpfungsmaßnahmen durchzuführen, wenn sie den Befall mit tierischen Schädlingen feststellen, durch die die Krankheitserreger verbreitet werden können. In beiden Fällen muss also die Gefahr bestehen (zum einen unter ausdrücklicher Benennung des Wortes „Gefahr“ und zum anderen durch die Möglichkeit der Verbreitung von Krankheitserregern), so dass § 17 Abs. 2 IfSG keine weitergehenden oder einschränkenden Regelungen im Vergleich zur – allerdings nicht anwendbaren – Schädlingsbekämpfungsverordnung enthält. In beiden Fällen muss die Gefahr vorhanden sein, dass Krankheitserreger verbreitet werden. Ob dies im Sinne einer „Gefahr“ bezeichnet oder durch Hinweis darauf erfolgt, dass Krankheitserreger verbreitet werden „können“, ist nicht von Bedeutung.
In beiden Fällen ist auch Voraussetzung, dass die Gesundheitsschädlinge bzw. tierische Schädlinge festgestellt worden sind. Ein „Aufsuchen und Finden“ von tierischen Schädlingen mit den entsprechenden Eingriffs- und Betretungsmöglichkeiten ist in beiden Fällen nicht geregelt.
Soweit in dem Erlass darauf hingewiesen wird, dass lediglich die Schädlingsbekämpfungsverordnung präventiven Charakter habe, ist dies nur insoweit richtig, als sowohl dort als auch im Infektionsschutzgesetz verhindert werden soll, dass Gesundheitsbeeinträchtigungen eintreten.
Die Zuständigkeit der Gesundheitsämter ist somit nicht ausschließlich dann gegeben, wenn Schädlingsbefall festgestellt (dies gilt auch für die Schädlingsbekämpfungsverordnung) und die Gefahr der Verbreitung von Krankheitserregern dadurch konkretisiert wird, dass bereits eine Erkrankung vorliegen müsse, also die Gesundheitsschädlinge bereits zur Gesundheitsbeeinträchtigung geführt haben müssen. Dies kann aus § 17 Abs. 2 IfSG – richtigerweise – nicht herausgelesen werden. § 17 Abs. 2 IfSG will die Verbreitung von Krankheitserregern mit dem Ziel verhindern, dass dadurch keine Gesundheitsbeeinträchtigungen entstehen, anderenfalls wäre es kein Infektionsschutzgesetz.
Um ein effektives Handeln beim Auftreten tierischer Schädlinge zu ermöglichen, ist es erforderlich, gegenüber den Landkreisen aufgrund der eindeutigen Rechtslage Klarheit zu schaffen und diese „in die Pflicht zu nehmen“. Dabei ist – im Hinblick auf weitere rechtliche Konkretisierung – zu berücksichtigen, dass die Übertragung der Zuständigkeit an die Gesundheitsämter insbesondere von dem Gedanken getragen war, dass diese früher im Rahmen der kommunalen Tätigkeit in der Regel eingeschaltet worden waren und aus Vereinfachungsgründen – richtigerweise – die Zuständigkeit unmittelbar dort „angesiedelt“ werden sollte. Bei diesem Grundsatz muss es auch verbleiben.
Im Namen unserer Mitgliedskommunen dürfen wir uns für das Aufgreifen der vorstehend beschriebenen Problematik vorab bereits herzlich bedanken.
Mit Datum vom 8. August 2014 hat der Hessische Minister für Soziales und Integration auf unser Schreiben geantwortet und wie folgt ausgeführt:
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Vielen Dank für Ihr Schreiben vom 14.07.2014 und den Hinweis zu dem Klärungsbedarf in der Zuständigkeit für die Bekämpfung tierischer Schädlinge.
Vorab möchte ich darauf hinweisen, dass Maßnahmen zur Bekämpfung tierischer Schädlinge von der Abfallentsorgung, welche dazu dient eine Verbreitung von Schädlingen zu unterbinden, bis zur Entwesung in Krankenhäusern mit u. U. Hochrisikopatienten sehr unterschiedlich sind. Nicht immer wenn Maßnahmen zur Verbreitung tierischer Gesundheitsschädlinge bekämpft werden müssen, ist von einer akuten Gefahr für die Gesundheit auszugehen. Durch nicht sachgemäße Abfallentsorgung kann die Verbreitung potentieller tierische Gesundheitsschädlinge gefördert werden, auch wenn keine Gefahr für die menschliche Gesundheit auszumachen ist. Die Ausbreitung von tierischen Gesundheitsschädlingen in Einrichtungen der Gesundheitsversorgung weist auf Hygienemängel hin und erfordert eine im Bereich der Hygiene fachlich kundige Aufsichtsbehörde.
Gerade im letzteren Fall ist eine originäre Zuständigkeit der Gesundheitsämter gegeben, wie es durch die Einführung des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienstes (§ 5 Abs. 1) beabsichtigt war. In diesen Fällen ist eine Anordnung durch das Gesundheitsamt unbedingt notwendig.
Eine vollständige Übertragung aller Bereiche der Schädlingsbekämpfung ausschließlich an die unteren Gesundheitsbehörden, angefangen bei der ordnungsgemäßen Müllentsorgung, war allerdings bei Einführung des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst nicht beabsichtigt, würde die Kapazitäten der unteren Gesundheitsbehörden überfordern und wäre auch nicht sachgerecht. Gerade in den Flächenkreisen können die unteren Gesundheitsbehörden eine Präsenz, wie sie eine solche Aufgabe erfordert, im Gegensatz zu den kommunalen Ordnungsbehörden als Garant der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht leisten. Vor dem Beginn der Diskussion nach Einführung des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst wurde diese Aufgabe auch kompetent von den Ordnungsbehörden in den hessischen Gemeinden wahrgenommen.
Der Erlass des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration vom 08.11.2013 dient zur Klarstellung, in welchen Fällen die Kommunen alleine tätig werden sollten und in welchen Fällen die unteren Gesundheitsbehörden alleine zuständig sind. Zwischen diesen beiden Extremen existiert ein weiter Bereich. Aufgrund der räumlichen Präsenz ist davon auszugehen, dass die örtlichen Ordnungsbehörden über Schädlingsbefall zumeist eher informiert sind als die unteren Gesundheitsbehörden. Natürlich können die Ordnungsbehörden jederzeit die Gesundheitsämter hinzuziehen, wenn sie von einer konkreten Gefahr für die öffentliche Gesundheit ausgehen.
Die Schädlingsbekämpfungsverordnung aus dem Jahr 1971 auf Grundlage des Bundesseuchengesetzes ordnet die Schädlingsbekämpfung eindeutig den Kommunen zu. Im Jahre 2001 wurde das Bundesseuchengesetz vom Infektionsschutzgesetz abgelöst, die landesrechtlichen Regelungsmöglichkeiten zur Seuchenbekämpfung wurden vom Bundesseuchengesetz (§ 13 Abs. 2, 3) fast gleichlautend in das Infektionsschutzgesetz (§ 17 Abs. 4, 5) übernommen. Die Schädlingsbekämpfungsverordnung ist nicht außer Kraft gesetzt worden. Zur Klarstellung wird allerdings die Schädlingsbekämpfungsverordnung zurzeit überarbeitet und der Bezug auf § 17 Abs. 5 des Infektionsschutzgesetzes explizit hergestellt.
Da verschiedentlich von Seiten der Kommunen diskutiert wurde, ob nach § 5 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst in Verordnungen auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes überhaupt andere Zuständigkeiten als die der Gesundheitsämter geregelt werden können, wird dieser Paragraph ebenfalls geändert.
Sowohl zur Änderung der Schädlingsbekämpfungsverordnung als auch zur Änderung des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienstes werden Anhörungen durchgeführt, an denen sich zu beteiligen auch der Hessische Städte- und Gemeindebund gebeten wird. Die Unterlagen zur Änderung des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst sind Ihnen schon zugegangen, die Änderung der Schädlingsbekämpfungsverordnung befindet sich derzeit im Abstimmungsverfahren und werden Ihnen ebenfalls zeitnah zugehen. Ich hoffe die Änderungen sowohl des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst als auch der Schädlingsbekämpfungsverordnung kommen ihren Bedenken entgegen und können zur Beendigung des Streits zwischen den Kommunen und den Landkreisen beitragen.
Im Hinblick auf die beabsichtigte Änderung des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst soll § 5 Abs. 1 des Gesetzes dahingehend erweitert werden, dass auf „andere Rechtsvorschriften“ verwiesen wird.
Das hat der Hessische Städte- und Gemeindebund in seiner Stellungnahme Folgendes angemerkt:
Die Erweiterung der Vorschrift um „oder in anderen Rechtsvorschriften“ soll die Zuständigkeit der Gesundheitsämter im Hinblick auf Aufgaben nach dem Infektionsschutzgesetz und insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung tierischer Schädlinge einschränken. Diese Absicht wird diesseits abgelehnt. Zwar ist eine Rechtsverordnung z. Z. nicht vorhanden, weil die Schädlingsbekämpfungsverordnung aufgrund der fehlenden Ermächtigungsgrundlage für die Kommunen nicht mehr zur Anwendung gelangen kann. Sofern aber beabsichtigt ist, diese Verordnung auf die Grundlage des Infektionsschutzgesetzes zu stellen, wird dies diesseits abgelehnt. Die Übertragung der Zuständigkeiten an die Gesundheitsämter durch § 5 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst war von dem Gedanken getragen, dass die Gesundheitsämter früher im Rahmen der kommunalen Tätigkeit in der Regel eingeschaltet worden waren und aus Vereinfachungsgründen – richtigerweise – die Zuständigkeit unmittelbar im vorgenannten Gesetz „angesiedelt“ werden sollte und „angesiedelt“ wurde. Es ist nicht erkennbar, dass von diesem Grundsatz abgewichen werden muss. Dass die Gesundheitsämter aufgrund der Zuständigkeitsregelung Tätigkeiten entwickeln müssen, ist kein Grund für eine Änderung, da die Intention der Zuständigkeitskonzentration nach wie vor vorhanden ist. Sollte den Kommunen eine Zuständigkeit zurückübertragen werden, sind diese aufgrund des verfassungsrechtlich geschützten Konnexitätsgrundsatzes aus originären Landesmitteln zu entschädigen.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat im Zusammenhang mit der Anordnung und Durchführung einer Schädlingsbekämpfungsmaßnahme in Verbindung mit der erforderlichen Entmüllung des Grundstücks die Zuständigkeit des Kreisausschusses unter Hinweis auf § 5 Abs. 1 HGöGD und das Infektionsschutzgesetz sowie § 1 der Verordnung über die Bekämpfung tierischer Schädlinge (Schädlingsbekämpfungsverordnung) festgestellt und ausgeführt, dass bei Rattenbefall und anderen festgestellten gesundheitsgefährdenden Störungen als untere Gesundheitsbehörde (Gesundheitsamt) in den Landkreisen die Kreisausschüsse für die erforderlichen Maßnahmen zuständig seien. Obwohl der Hessische Verwaltungsgerichtshof auch die Schädlingsbekämpfungsverordnung in Bezug genommen hat, ist nicht auszuschließen, dass im Zusammenhang mit einer Anordnung und Durchführungen von Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen durch die Gemeinden auf der Grundlage des HSOG und der Schädlingsbekämpfungsverordnung im Falle einer prozessualen Auseinandersetzung im Hinblick auf die Kostenerstattung die fehlende Zuständigkeit der Kommunen im Hinblick auf die Schädlingsbekämpfungsverordnung festgestellt wird und damit das Kostenrisiko bei der Kommune liegt. Aus diesem Grunde wird man zur Zeit weiterhin aus Gründen der Rechtssicherheit von der Zuständigkeit der Kreisgesundheitsämter ausgehen müssen.
