/vgl. bereits Sofort-Info 17.11.2020-
Nach § 51a Abs. 1 Satz 1 HGO in der bis 31.3.2021 noch gültigen Fassung kann
- der Finanzausschuss oder ein zu diesem Zweck eingerichteter besonderer Ausschuss an Stelle der Gemeindevertretung entscheiden, wenn
- die vorherige Entscheidung der Gemeindevertretung nicht eingeholt werden kann
- und Gründe des öffentlichen Wohls keinen Aufschub dulden.
Die Gemeinden können nach dem Wortlaut von § 51a HGO von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, müssen es aber nicht. Präsenzsitzungen der Gemeindevertretung in Gänze sind auch nach den geltenden infektionsschutzrechtlichen Vorgaben für Zusammenkünfte und Veranstaltungen rechtlich nicht ausgeschlossen; die Verbote nach § 1 Abs. 1 der Corona-Kontakt- und Betriebsbeschränkungsverordnung gelten nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 der aktuellen Fassung dieser Verordnung nicht für Sitzungen und Gerichtsverhandlungen.
Auslegungshinweise der Geschäftsstelle zu § 51a HGO vom 31.3.2020
Die Geschäftsstelle hat bereits am 31.3.2020 Auslegungshinweise zu dieser Vorschrift veröffentlicht, die auch mit dem Hessischen Ministerium des Innern und für Sport abgestimmt sind. Diese Auslegungshinweise sind auf der Internetseite des HSGB in der Rubrik „Coronavirus“ eingestellt.
Nach den genannten Auslegungshinweisen ist eine Beschlussfassung über die Haushaltssatzung auch im Verfahren nach § 51a HGO rechtlich zulässig. Laut den Auslegungshinweisen wird eine Beschlussfassung über andere Satzungen als die Haushaltssatzung aber grundsätzlich nicht für zulässig erachtet. Diese Sonderbehandlung rechtfertigt sich aus dem besonderen Charakter der Haushaltssatzung. Gem. § 94 Abs. 1 HGO hat die Gemeinde für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. Nach § 94 Abs. 4 HGO ist das Haushaltsjahr das Kalenderjahr. Insofern besteht im Unterschied zu anderen Satzungen eine zeitliche Vorgabe zum Erlass der Haushaltssatzung. Zwar sieht § 99 HGO die Möglichkeit der vorläufigen Haushaltsführung vor, diese besteht allerdings nur für bestimmte finanzielle Leistungen und schränkt die Gemeinden in ihrer Handlungsfähigkeit ein. Gerade vor dem Hintergrund der derzeit bestehenden hohen Infektionszahlen, wird derzeit eine Beschlussfassung nach § 51 a HGO als zulässig erachtet.
Zulässig ist es nach Auffassung der Geschäftsstelle auch, dass die Einbringung des Entwurfs der Haushaltssatzung (§ 97 Abs. 1 Satz 1 HGO) in einer Sitzung nach § 51a HGO vorzunehmen und nach Befassung des Finanzausschusses (§ 97 Abs. 2 Satz 2 HGO) eine Entscheidung der Gemeindevertretung herbeizuführen.
Voraussetzungen nach § 51a HGO und die Haushaltssatzung
Die vorherige Entscheidung der Gemeindevertretung kann u.a. dann nicht eingeholt werden, wenn eine erforderliche Beschlussfassung der Gemeindevertretung nicht herbeigeführt werden kann. Der Gesetzgeber wollte so dem Umstand Rechnung tragen, dass auch Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter krankheits- oder quarantänebedingt ausfallen können oder zu Risikogruppen gehören, denen die Verringerung von Sozialkontakten angeraten ist (LT-Drucks. 19/2591 S. 5). Nach den zunächst bis 30.11.2020 befristeten verschärften Kontaktbeschränkungen ist eine Beurteilung daher, dass eine Entscheidung der Gemeindevertretung nicht rechtzeitig eingeholt werden kann, nach Auffassung der Geschäftsstelle vertretbar. Letztlich muss jedoch vor Ort geprüft werden, wie sich die Infektionszahlen und die Zusammensetzung der Gemeindevertretung (z. B. Alter der Mandatsträger) konkret darstellen. Hier sollte zuvor eine Abstimmung des Vorsitzenden der Gemeindevertretung mit dem Ausschussvorsitzenden erfolgen.
Hinzuweisen ist aber darauf, dass nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27.5.2020 Az. 3 L 772/20.DA (veröffentlicht u.a. in juris und lareda.hessenrecht.hessen.de, wir berichteten im Eildienst Nr. 6 – ED 128 vom 17.6.2020) es der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt, ob die Entscheidung des Finanzausschusses an die Stelle der Entscheidung der Vertretungskörperschaft treten darf. Insbesondere ist das jeweilige lokale Infektionsgeschehen und die Verfügbarkeit von Räumlichkeiten, die die Einhaltung ausreichender Abstände ermöglichen, in die Prüfung einzubeziehen. Hier ist zu berücksichtigen, dass diese Entscheidung im Frühsommer 2020 erging als die Infektionszahlen zurückgingen und niedrig waren. Zudem handelt es sich um eine Einzelfallentscheidung. Diese Entscheidung ist in der Literatur als eher restriktiv eingeordnet worden, es bleibe abzuwarten, ob sie andere Gerichte dieser Sicht anschlössen (Schmidt, in: Rauber/Rupp/Stein u.a., HGO-Kommentar, 4. Aufl. – im Erscheinen – Erl. 3 zu § 51a HGO S. 357 m.N. zu weitergehender Kritik im Schrifttum).
Soweit § 51a Abs. 1 Satz 1 HGO verlangt, dass Gründe des öffentlichen Wohls keinen Aufschub dulden dürfen, ist mit Blick auf die Haushaltssatzung auf den Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit hinzuweisen. Nach § 97 Abs. 3 Satz 2 HGO soll die Vorlage der beschlossenen Haushaltssatzung an die Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen (§ 97 Abs. 3 Satz 2 HGO). Diese Soll-Vorschrift lässt in besonderen Fallgestaltungen auch Ausnahmen zu. Im Regelfall soll die Vorlage aber vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen, um die Dauer der vorläufigen Haushaltsführung nach § 99 HGO gering zu halten.
Genehmigung und Bekanntmachung
Eine Verfahren nach § 51a HGO beschlossene Haushaltssatzung unterliegt im weiteren Verfahren den allgemeinen Bestimmungen, etwa mit Blick auf einzuholende aufsichtsbehördliche Genehmigungen (§ 97a HGO) und das Erfordernis der amtlichen Bekanntmachung (§ 97 Abs. 4 HGO). Für die Bekanntmachung gelten das Erfordernis, aufsichtsbehördliche Genehmigungen abzuwarten (§ 97 Abs. 4 Satz 2 HGO), die Wartefrist von einem Monat nach Vorlage gem. § 97 Abs. 4 Satz 3 HGO genauso wie die Bekanntmachungssperre nach § 112 Abs. 6 Satz 2 HGO.
Spätere Befassung der Gemeindevertretung
Das Eilentscheidungsrecht des Ausschusses tritt zwar an die Stelle einer Entscheidung der Gemeindevertretung, dennoch kann die Gemeindevertretung in ihrer nächsten Sitzung die Eilentscheidung wieder aufheben, soweit nicht durch ihre Ausführung bereits nicht mehr rückgängig zu machende Rechte Dritter entstanden sind (§ 51a Abs. 1 S. 7 HGO).
Insbesondere: Rechte Dritter und Entscheidung der Gemeindevertretung
Bezüglich der Rechte Dritter i.S.v. § 51a Abs. 1 Satz 7 HGO ist auf Folgendes hinzuweisen:
Grundsätzlich vermittelt der als Bestandteil der Haushaltssatzung (vgl. § 94 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HGO) festgesetzte Haushaltsplan dem Gemeindevorstand die Ermächtigung, Aufwendungen und Auszahlungen zu leisten und Verpflichtungen einzugehen und begründet keine Ansprüche und Verbindlichkeiten (§ 96 HGO). Allerdings liegt eine Inanspruchnahme der Haushaltsansätze i.S.v. § 27 Abs. 1 GemHVO bereits bei der Ausschreibung von Leistungen, bei der Erteilung von Aufträgen und sonstigen Maßnahmen, die Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde begründen vor (vgl. Hinweis Nr. 1 zu § 27 GemHVO). Ähnliches gilt auch für die Kredit-, Liquiditätskredit- und ggfls. Verpflichtungsermächtigungen (§§ 2-4 der Haushaltssatzung), die bereits in Anspruch genommen wurden und aus denen z.B. bereits Darlehensverbindlichkeiten begründet wurden.
Insoweit läge dann ggfls. eine „Ausführung“ des per Eilentscheidung zustande gekommenen Haushaltsplans i.S.d. § 51a Abs. 1 Satz 7 HGO vor. Soweit also die Gemeindevertretung die Haushaltssatzung wieder ändert, müssen die in Anspruch genommenen Haushaltsansätze und Ermächtigungen aus der Haushaltssatzung Bestand haben.
Die Haushaltssatzung enthält in § 5 auch die Festsetzung der Hebesätze der Grundsteuern A und B sowie der Gewerbesteuer, soweit diese nicht durch separate Hebesatzsatzung festgelegt werden. Soweit eine Hebesatzsatzung für das Jahr 2021 erlassen wurde, sind die Hebesätze in § 5 der Haushaltssatzung nur nachrichtlich anzugeben.
Hebesatzerhöhungen für 2021 dürfen nur bis spätestens zum Ablauf des 30. Juni 2021 mit Wirkung zum 1. Januar 2021 erfolgen (§ 25 Abs. 3 des Grundsteuergesetzes, GrStG und § 16 Abs. 3 des Gewerbesteuergesetzes, GewStG). Diese Steuern werden in einer ersten Rate am 15.2., dann am 15.5., 15.8. und 15.11. des Jahres fällig. Nach Auffassung der Geschäftsstelle empfiehlt es sich, die Hebesätze frühzeitig festzulegen, insbesondere in Fällen, in denen die Hebesätze erhöht werden sollen. In rechtlicher Hinsicht ermöglicht eine frühzeitige Festsetzung der Hebesätze rechtssichere Bescheidungen und reduziert Verwaltungsaufwand. Dadurch wird vermieden, dass zu einem späteren Zeitpunkt erneut Steuerbescheide erlassen werden müssen. Zudem wird im Fall notwendiger Hebesatzerhöhungen die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme von Krediten bzw. Liquiditätskrediten reduziert. Vor diesem Hintergrund ist eine Beurteilung dahin, dass auch die Hebesätze im Verfahren nach § 51a HGO festgelegt werden dürfen, gut vertretbar. Dies vor dem Hintergrund, dass mit der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung der Gemeinde noch die Wartefristen und die Erteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigungen abgewartet werden müssen, ehe die Haushaltssatzung mit den geänderten Hebesätzen veröffentlicht werden darf.
Zusammenfassung der Geschäftsstelle:
Sitzungen der Gemeindevertretung sind nach wie vor rechtlich zulässig.
Daneben besteht nach § 51a HGO die Möglichkeit, die Haushaltssatzung im dort geregelten Verfahren zu beschließen.
Entscheidet sich die Gemeinde für den Weg über § 51a HGO, muss in Rechnung gestellt werden, dass die Gemeindevertretung zu einem späteren Zeitpunkt noch einmal über die Angelegenheit entscheidet. In diesem Zusammenhang stellt sich dann die Frage, in welchen Fällen ggfls. Haushaltsermächtigungen bereits in Anspruch genommen und damit Rechte Dritter begründet wurden mit der Folge, dass diese Ermächtigungen auf jeden Fall Bestand haben müssen. Zudem ist auch unklar, inwieweit Änderungen genehmigungsbedürftiger Teile der Haushaltssatzung wiederum eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erforderlich machen und ob erneut die Wartefristen nach § 97 Abs. 4 HGO ausgelöst werden. Derartige Abgrenzungsschwierigkeiten werden vermieden, wenn zumindest die Beschlussfassung zur Haushaltssatzung durch die Gemeindevertretung und nicht im Verfahren nach § 51a HGO vorgenommen wird.
Insbesondere für den Fall der Hebesatzerhöhung empfehlen wir aber eine Befassung der Gemeindevertretung, und zwar sowohl im Fall der Festlegung als Teil der Haushaltssatzung als auch im Fall der Festlegung per Hebesatzsatzung. Das Verfahren nach § 51a HGO ist in diesem Fall nach hiesiger Auffassung mit zu vielen Unwägbarkeiten behaftet. Wir bitten um Kenntnisnahme. Abteilung 1.2/2.1 – Dr.R./Rau./Ju./Hg./Adr./Mai.
