Wie bereits vorab mit Rundmail Finanzen vom 01.09.2014 mitgeteilt, hat das HMdF korrigierte Modellberechnungen für die künftigen Schlüsselzahlen für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer übermittelt. Über die turnusmäßig für 2015-2017 anstehende „Neuschlüsselung“ hatten wir auch im Eildienst Nr. 7 – ED 73 vom 25.07.2014 berichtet. Die korrigierten Modellberechnungen können auch im Mitgliederbereich unserer Internetpräsenz hsgb.de in der Rubrik Fachinformationen/Kommunalfinanzen (Meldung vom 01.07.2014) abgerufen werden.
- Zu den Modellberechnungen
Auf Basis des Vergleichs 2013 verzeichnen – gleich bleibende Sockelbeträge von 35.000/70.000 € unterstellt – 23 der 421 kreisangehörigen Städte und Gemeinden Verschlechterungen der Schlüsselzahl um mehr als 5,0%. Die höchsten Verluste verzeichnen dabei Bad Salzschlirf (-9,4%), Brensbach (-8,6%), Hainburg (-8,1%), Dietzhölztal (-8,0%) und Ulrichstein (-7,9%). Landesweit würde sich die Summe der Schlüsselzahlen aller kreisangehörigen Gemeinden um -0,8% verschlechtern. Bemerkenswert ist aber, dass diese Verluste sich nicht gleichmäßig über das Land verteilen: Während die kreisangehörigen Städte und Gemeinden in den Regierungsbezirken Darmstadt und Gießen mit -1,2% bzw. -0,8% Einbußen verzeichnen, legen die kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Regierungsbezirk Kassel um durchschnittlich +1,0% zu. Den landesweit höchsten Zuwachs würde Breitenbach am Herzberg mit einer Verbesserung der Schlüsselzahl um 10,1% erreichen (gefolgt von Ottrau +6,5%, Melsungen +6,1%, Malsfeld +6,0% und Neuenstein +5,9%). Insgesamt verzeichnen landesweit 160 kreisangehörige Städte und Gemeinden Verbesserungen der Schlüsselzahl.
Die Modellberechnungen vergleichen das Aufkommen, das sich ergäbe, wenn neue Schlüsselzahlen lt. Modellberechnung auf das Aufkommen des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer im Jahr 2013 angewendet worden wären. Sie spiegeln wegen des in der Zwischenzeit gestiegenen Steueraufkommens also nicht die Realität des Jahres 2014 oder gar späterer Jahre wieder. Selbst in den Gemeinden mit den höchsten Verschlechterungen der Schlüsselzahl würde auf Grundlage der Orientierungsdaten 2015 wieder das Aufkommen des Jahres 2013 erreicht (kein Zuwachs, aber eben auch kein Verlust).
Einige häufiger gestellte Fragen rund um den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer beantworten wir nachfolgend:
- Welches Aufkommen wird verteilt?
Nach Art. 106 Abs. 5 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) erhalten die Gemeinden einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Das Nähere bestimmt gemäß Satz 2 der genannten Vorschrift ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf. Dieses Bundesgesetz ist das Gemeindefinanzreformgesetz (GFRG). Danach erhalten die Gemeinden 15% des Aufkommens an Lohnsteuer und an veranlagter Einkommensteuer sowie 12% des Aufkommens an Kapitalertragsteuer, diese Bestandteile bilden zusammen den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, vgl. § 1 Satz 1 GFRG. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer wird dabei für jedes Land nach den Steuerbeträgen bemessen, die von den Finanzbehörden im Gebiet des Landes unter Berücksichtigung der Zerlegung des Aufkommens nach Art. 107 Abs. 1 GG vereinnahmt werden (§ 1 Satz 2 GFRG).
Die Höhe des an die hessischen Städte und Gemeinden zu verteilenden Aufkommens richtet sich damit nach den in Hessen jeweils vereinnahmten Beträgen an Lohnsteuer, veranlagter Einkommensteuer und Kapitalertragsteuer. Daher kann es vorkommen, dass sich im bundesweiten Durchschnitt das Aufkommen anders entwickelt als in Hessen.
- Wie errechnet sich die Schlüsselzahl für die Stadt bzw. Gemeinde?
Für jede Gemeinde wird eine Schlüsselzahl festgestellt (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GFRG). Weil Art. 106 Abs. 5 GG von einer Weiterleitung „auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen“ spricht, erfolgt keine Pro-Kopf-Verteilung des Einkommensteueraufkommens, sondern eine gewisse Deckelung. Derzeit werden nur die Einkommensteuerbeträge berücksichtigt, die auf die zu versteuernden Einkommensbeträge bis 35.000 € jährlich bei Ledigen bzw. 70.000 € jährlich bei Verheirateten entfallen. Darüber hinausgehende Einkommen und die darauf entfallende Einkommensteuer bleiben für die interkommunale Verteilung unberücksichtigt.
Konkret erfolgt die Ermittlung der Schlüsselzahl einer einzelnen Stadt bzw. Gemeinde wie folgt:
- Im ersten Schritt wird nach den Ergebnissen der letztverfügbaren Einkommensteuerstatistik festgestellt, welche Einkommensteuerbeträge auf die von den im Gemeindegebiet ansässigen Steuerpflichtigen versteuerten Einkommensbeträge unterhalb des Sockelbetrags entfallen. Für die Zurechnung der Steuerbeträge an die Gemeinden ist der Wohnsitz der Steuerpflichtigen maßgebend (§ 3 Abs. 1 Satz 5 GFRG).
- Diese Berechnung wird für alle Städte und Gemeinden im Land vorgenommen und hieraus eine Summe für alle Städte und Gemeinden gebildet.
- Die gemeindeindividuelle Schlüsselzahl wird dadurch gebildet, dass die Einkommensteuerbeträge, die auf die Stadt bzw. Gemeinde entfallen, ins Verhältnis gesetzt werden zu den landesweit insgesamt ermittelten Einkommensteuerbeträgen. Die Schlüsselzahl drückt dann den Anteil der einzelnen Stadt bzw. Gemeinde an diesen insgesamt zu berücksichtigenden Einkommensteuerbeträgen aus.
- Welche Auswirkung hat eine Anhebung des Sockelbetrags auf die Schlüsselzahl?
Werden die in § 3 Abs. 1 Satz 4 GFRG festgelegten Sockelbeträge von derzeit 35.000 € bzw. 70.000 € angehoben, werden in allen Städten und Gemeinden größere Einkommensteuerbeträge für die Bemessung der Schlüsselzahl berücksichtigt. Allerdings wirkt sich dies in Städten und Gemeinden deutlich stärker aus, in denen die Steuerpflichtigen im Durchschnitt höhere Einkommen versteuern. Ihr Anteil am landesweiten Aufkommen wächst dann überproportional. Eine Erhöhung der Schlüsselzahlen verschiebt daher Steueraufkommen zu Gunsten von Städten und Gemeinden mit einer im interkommunalen Vergleich überdurchschnittlich gut verdienenden Bevölkerung. Umgekehrt würden niedrigere Sockelbeträge in der Tendenz eher zu einer Pro-Kopf-Verteilung des Aufkommens aus dem Gemeindeanteil führen. Da Art. 106 Abs. 5 Satz 1 GG aber eine Verteilung „auf Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner“ fordert, muss sich das zwischen den einzelnen Gemeinden unterschiedlich hohe Steueraufkommen der Einwohner auch im Verteilungsergebnis wiederfinden.
Kriterien für die von Zeit zu Zeit – zuletzt ab 2012 – vorgenommene Anhebung der Sockelbeträge sind (vgl. Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Neunten Gesetzes zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, BT-Drucks. 17/8235, S. 7):
- Verringerung (nicht Beseitigung) bestehender Steuerkraftunterschiede zwischen Gemeinden gleicher Funktion und Größe,
- Wahrung des zwischen größeren und kleineren Gemeinden bestehenden Steuerkraftgefälles (die Pro-Kopf-Einnahmen aus dem Gemeindeanteil betragen in der obersten Größenklasse das 1,50-fache der untersten Größenklasse),
- Verteilung des Gemeindeanteils auf Grundlage des (gemeindeindividuellen) örtlichen Aufkommens,
- Einbeziehung von deutlich mehr als 50 Prozent der zu versteuernden Einkommen in die Schlüsselzahlermittlung.
In Anwendung dieser Grundsätze erfolgte erst 2012 eine Anhebung der Sockelbeträge. Zuvor waren die Sockelbeträge mit Wirkung vom 01.01.2003 auf 30.000 bzw. 60.000 € angehoben worden (BR-Drucks. 1/03). Von daher spricht einiges dafür, dass es für 2015-2017 bei den derzeit schon geltenden Sockelbeträgen von 35.000/70.000 € bleibt.
- Gibt es einen Ausgleich für die Verluste beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer?
Ein insgesamt wachsendes Aufkommen aus dem Gemeindeanteil kann dazu führen, dass die Verschlechterung der Schlüsselzahl sich nicht in Einnahmeeinbußen im Vorjahresvergleich niederschlägt. Aktuell werden für das Aufkommen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer weitere Zuwächse für die kommenden Jahre erwartet (vgl. Eildienst Nr. 8 – ED 89 vom 20.08.2014).
Wüchse das Aufkommen 2014 wie in den Orientierungsdaten aus dem Herbst 2013 (vgl. Eildienst Nr. 12 – ED 127 vom 25.10.2013) prognostiziert um 2014 +5,5% und 2015 um +4,5%, verzeichnen selbst die Gemeinden mit den höchsten Einbußen bei der Schlüsselzahl 2015 im Vergleich zu 2013 keine Einbußen im Aufkommen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Die betroffenen Kommunen werden allerdings für zwei Jahre vom allgemeinen Wachstum der Steuereinnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer abgehängt (siehe dazu oben unter 1).
- Verluste beim Gemeindeanteil und Kommunaler Finanzausgleich (KFA)
Diese Einbußen relativieren sich durch die Mechanismen des kommunalen Finanzausgleichs (KFA) in zweierlei Hinsicht weiter. Sinkende oder unterdurchschnittlich wachsende Einnahmen der einzelnen Gemeinde aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer werden bei der Berechnung von Schlüsselzuweisungen und Umlagegrundlagen nämlich teilweise ausgeglichen.
- Schlüsselzuweisungen
Schlüsselzuweisungen werden auf Grundlage einer Gegenüberstellung der eigenen Steuerkraft der Gemeinde (so genannte Steuerkraftmesszahl nach § 12 FAG) und des rechnerischen Finanzbedarfs (so genannte Bedarfsmesszahl, § 9 FAG) errechnet. Sinkt das individuelle Steueraufkommen der Gemeinde, sichert ihr dieser Mechanismus in der Regel höhere Schlüsselzuweisungen. Im aktuell, auch 2015 noch gültigen Finanzausgleichssystem steigt bei allgemein steigenden Steuereinnahmen zusätzlich auch der für die Berechnung der Bedarfsmesszahl mit maßgebliche Grundbetrag. Das erhöht wiederum in der Regel die Bedarfsmesszahl, was wiederum typischerweise höhere Schlüsselzuweisungen bewirkt.
Diese Effekte lassen sich aber im Einzelnen nicht allgemeingültig und auf Euro und Cent genau berechnen, weil die Höhe der Schlüsselzuweisungen auch von anderen Gegebenheiten, etwa der Höhe der im Haushaltsplan des Landes für Schlüsselzuweisungen an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden ausgewiesenen Mittel, abhängt.
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Steuerkraftmesszahl nach dem Ist-Aufkommen der Steuern und Umlagen für einen 12-Monats-Zeitraum ermittelt werden, der am 30. Juni des Vorjahres endet (§ 12 Abs. 4 FAG). Der beschriebene Ausgleich bei den Schlüsselzuweisungen erfolgt mithin erst im Folgejahr.
- Umlagegrundlagen
Seit dem Finanzausgleichsänderungsgesetz 2007 sind der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, die Schlüsselzuweisungen und der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer voll in die Kreisumlage einbezogen. Im Umfang des Kreis- und Schulumlagehebesatzes werden Verluste beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer also an den jeweiligen Landkreis „weitergereicht“.
- Ausblick auf 2016 und danach
Übrigens ist auch für das ab 2016 geltende stärker bedarfsorientierte Finanzausgleichssystem davon auszugehen, dass die Finanzzuweisungen und Umlagelasten der Gemeinden weiterhin in zumindest ähnlicher Weise bemessen werden (zu näheren Einzelheiten vgl. Eildienst Nr. 8 – ED 86 vom 20.08.2014).
Insgesamt bleibt festzuhalten, dass das steigende Aufkommen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer ebenso wie die KFA-Mechanismen etwaige Verluste der Gemeinden in erheblichem Umfang abfedern.
- Welche Auswirkungen haben steigende Einwohnerzahlen auf den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer?
Der Anteil der einzelnen Stadt bzw. Gemeinde am Gesamtaufkommen des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer wird nicht allein von der Anzahl der Einkommensteuerpflichtigen, sondern insbesondere von der Höhe der zu versteuernden Einkommen beeinflusst. Von daher kommt es nicht allein auf die Anzahl der Steuerpflichtigen im Gemeindegebiet, sondern insbesondere auf die Höhe der von ihnen erzielten Einkommen an. Ob wachsende Einwohnerzahlen auch ein höheres Aufkommen der Gemeinde am Gemeindeanteil an der Einkommensteuer auslösen, hängt also zum einen davon ab, wie es um die Höhe der Einkommensteuerleistungen der Zuzüglicher bestellt ist und zum anderen davon, inwieweit die anderen Städte und Gemeinden ebenfalls höhere Einwohnerzahlen verzeichnen können.
Hieraus wird bereits deutlich, dass die höhere Einwohnerzahl allein noch keine Garantie für ein steigendes Aufkommen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer bietet. Daneben ist in Rechnung zu stellen, dass die Verteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer durch die Schlüsselzahlen bewerkstelligt wird. Diese Schlüsselzahlen basieren jeweils auf der letzten verfügbaren Einkommensteuerstatistik. Diese Bundesstatistik wird alle drei Jahre aktualisiert. Für die Jahre 2015 bis 2017 wird dabei die Einkommensteuerstatistik 2010 zugrunde gelegt. für die Jahre 2018 bis 2020 würde dann die Einkommensteuerstatistik 2013 die Grundlage bilden. Hieraus wird deutlich, dass der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer für die Gemeinde günstige ebenso wie ungünstige Entwicklungen immer nur zeitverzögert abbildet.
Schließlich ist noch in Rechnung zu stellen, dass der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer voll in die Kreis- und Schulumlagegrundlagen einbezogen wird mit der Folge, dass von einer positiven Aufkommensentwicklung überwiegend nicht die Stadt bzw. Gemeinde, sondern der Landkreis profitiert. Die wesentlichen Infrastrukturlasten, die mit dem Zuzug von Einwohnern verbunden sind, trägt jedoch die Stadt bzw. Gemeinde allein. Auch das relativiert die Aussicht, ggfls. ein höheres Aufkommen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer durch Zuzug von Einwohnerinnen und Einwohnern zu erzielen.
- Welchen Einfluss haben zurückgehende Einwohnerzahlen auf den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer?
Zurückgehende Einwohnerzahlen gehen in aller Regel auch mit deutlichen Verschlechterungen der Schlüsselzahl für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer einher. Die Geschäftsstelle hat diesen Effekt für die 25 Städte und Gemeinden im Land untersucht, die zwischen dem 31.12.1999 (also dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der von 2000 bis 2002 geltenden Schlüsselzahlen) und dem 31.12.2008 (Beginn der Periode 2009-2011) Bevölkerungsverluste von mehr als 10% hinnehmen mussten. Während die Bevölkerungszahl noch 89% des Ende 1999 verzeichneten Niveaus betrug, machten die Schlüsselzahlen des Gemeindeanteils nurmehr 79% des noch 2000-2002 verfügbaren Anteils aus.
