Das Land und die Kommunalen Spitzenverbände erörtern seit Jahren intensiv Änderungsbedarfe rund um den Kommunalen Finanzausgleich (KFA). In der Sache geht es vor allem um die Verteilungsmechanismen innerhalb der Gruppen der Städte, Gemeinden und Landkreise. Der Lenkungsausschuss von Land und Kommunalen Spitzenverbänden hat unter Vorsitz des Ministers der Finanzen, Prof. Dr. Lorz, am 25.4.2025 getagt. Den derzeitigen Diskussionsstand geben wir nachfolgend wieder.
Überblick der Themen:
- Finanzausstattung im Verhältnis Land – Kommunen: Regelung eines KFA-Festbetrags
- Verteilung auf die kommunalen Gruppen:
- Vorwegabzug zu Gunsten des LWV
- Aufteilung der Schlüsselzuweisungen auf die Gruppen der kreisangehörigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Landkreise
- Verteilung innerhalb der kommunalen Gruppen: Berechnungsparameter für Schlüsselzuweisungen
- Steuerkraftmesszahl mit neuen Nivellierungshebesätzen der Grundsteuern A und B sowie Gewerbesteuer
- Ausgleichsmesszahl mit neuen/geänderten Ergänzungsansätzen (auch starkes Bevölkerungswachstum, zersiedelte Kommunen)
Grundproblem: Die Finanzausstattung insgesamt. Hier erreichbar: Sachgerechtere Mangelverteilung
Die anstehenden Änderungen werden an der vielerorts sehr schlechten Haushaltslage in vielen Fällen nichts Grundsätzliches ändern, weil diese Neuregelungen vor allem die Mechanismen der Verteilung der nicht ausreichenden Mittel innerhalb der kommunalen Familie betreffen. Im besten Fall wird also Mangel sachgerechter verteilt. Das ist nicht wenig, aber eben nicht die Lösung der großen Finanzprobleme vieler Städte, Gemeinden und Landkreise in Hessen.
- Verteilung zwischen Land und Kommunen
In den kommenden Jahren 2026 und 2027 sollen Festbeträge für die Finanzausgleichsmasse geregelt werden, d.h. den Betrag, der insgesamt im Landeshaushalt für Allgemeine, Besondere und investive Zuweisungen an die Kommunen im KFA zur Verfügung gestellt wird. Das Land verweist hier auf seine aktuelle Finanzplanung und die absehbar weiter schlechte Haushaltslage des Landes. Die Kommunen machen geltend, dass die extrem schwierige Haushaltslage auch der Kommunen zusätzliche Mittel des Landes erforderlich macht.
Verteilung innerhalb der kommunalen Familie
Die Finanzausgleichsmasse wird überwiegend für Allgemeine, in geringerem Anteil für Besondere Finanzzuweisungen und Zuweisungen für Investitionen verwendet. Die aktuelle Diskussion befasst sich ausschließlich mit den Allgemeinen Zuweisungen, also v.a. der Bemessung der Schlüsselzuweisungen.
Der Alsfeld-Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 21.5.2013 zufolge muss der Gesetzgeber im KFA (mindestens) zwischen den drei kommunalen Gruppen kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise differenzieren. Zudem gibt es einen Vorwegabzug an den Landeswohlfahrtsverband.
II (1) Vorwegabzug LWV
Der Vorwegabzug für den Landeswohlfahrtsverband (LWV) beträgt im Haushaltsjahr 2025 175 Millionen €. Er soll nach nunmehr gemeinsam von Land und kommunaler Seite formulierter Vorstellung in den Haushaltsjahr 2026 und 2027 jeweils um 5 Million € anwachsen. Der Vorwegabzug für den LWV ist in der Sache eine Art Schlüsselzuweisung für den Kommunalverband. Dieser finanziert sich neben Entgelten für seine Leistungen im Wesentlichen aus der Verbandsumlage, die die kreisfreien Städte und Landkreise je finanzkraftabhängig an den LWV zahlen müssen. Der Vorwegabzug bewirkt in diesem Zusammenhang, dass der Aufwuchs des Umlagebedarfs etwas gedämpft wird. Das kommt vor allem den steuerstarken kreisfreien Städten und einigen wenigen Landkreisen mit steuerstärkeren Städten und Gemeinden zugute. Aus Sicht des HSGB ist die Weiterführung des moderaten Aufwuchses beim Vorwegabzug für den LWV akzeptabel.
II (2) Aufteilung der Schlüsselzuweisungen insb. wegen der Auskreisung von Hanau
Da die Stadt Hanau auf eigenen Wunsch zum 1. Januar 2026 kreisfrei wird, ist auch die Aufteilung der Schlüsselzuweisungen auf die Gruppen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, der kreisfreien Städte und der Landkreise neu zu regeln. Das Hessische Ministerium der Finanzen (HMdF) hat insoweit Vorschläge ausgearbeitet, die sicherstellen, dass die Auskreisung der Stadt Hanau keine finanziellen Nachteile für andere Städte und Gemeinden bewirkt. Zu diesem Zweck wird insbesondere das Aufteilungsverhältnis der Schlüsselzuweisungen auf die drei genannten Gruppen entsprechend angepasst. Auch das ist aus Sicht des HSGB in dieser Form so akzeptabel.
Ab 2026 ergeben sich damit folgende Aufteilungsverhältnisse, die weiterhin regelmäßig auf ihre Angemessenheit überprüft werden sollen:
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Anteile an den Schlüsselzuweisungen |
2025 |
2026 |
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kreisangehörige Städte und Gemeinden |
45,6% |
43,8% |
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kreisfreie Städte |
21,8% |
24,1% |
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Landkreise |
32,6% |
32,1% |
Kreisfreiheit kostet – aber bitte die Verursacher
Dass die kreisfreien Städte trotz ihres hohen pro Kopf-Steueraufkommens einen relativ hohen Anteil von Schlüsselzuweisungen absorbieren, liegt daran, dass die kreisfreien Städte deutlich höhere Pro-Kopf-Ausgaben aufweisen als kreisangehörige Gemeinden und Landkreise zusammen. Im Bereich der Pflichtaufgaben unterscheiden sich die Aufgaben der kreisfreien Städte einerseits und die Gesamtheit der Aufgaben von Landkreisen kreisangehörigen Gemeinden nämlich nicht. Daher erklären sich die höheren Pro-Kopf-Ausgaben der kreisfreien Städte vermutlich in erster Linie aus stärker wahrgenommenen freiwilligen Aufgaben, einer zweifellos herausgehobenen zentral örtlichen Bedeutung und in einigen Fällen sicherlich auch einer höheren Falldichte bei den Sozialaufgaben. Der HSGB setzt sich nachdrücklich dafür ein, dass die finanziellen Folgen des Auskreisungsantrags einer einzigen Stadt nicht zulasten anderer Teilnehmer im KFA-System gehen.
Kreisfrei und kreisangehörig im Land: Anteile
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Bevölkerung 2024, in Mio. und %-Anteil im Land |
Steuereinnahmen 2024, je Ew. und %-Anteil |
Ausgaben der Verwaltungshaushalte laut Jahresrechnungsstatistik 2022, Euro je Ew. |
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Kreisfreie Städte |
1,52 |
24,4% |
3.714 |
41,3% |
4.804 |
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Kreisangehöriger Bereich (Gemeinden und Landkreise) |
4,72 |
75,6% |
1.702 |
58,7% |
3.111 (2.309+802) |
Quellen und Grundlagen: Jeweils eigene Berechnungen auf Grundlage der Veröffentlichungen des Hessischen Statistischen Landesamts (Bevölkerung, Steuereinnahmen 2024) sowie des Statischen Bundesamts (Jahresrechnungsstatistik 2022).
III.1 Steuerkraftmesszahlen, insb. Nivellierungshebesätze KFA
Einen weiteren Zwangspunkt bei der Neugestaltung des KFA setzt die Grundsteuer-Neuregelung ab 2025. Die geänderten Hebesätze der Grundsteuern A und B beeinflussen den KFA ab 2026. Insbesondere bei der Grundsteuer B mit dem hessischen Flächen-Faktor-Verfahren ergeben sich deutliche Verschiebungen bei den Messbeträgen und den Grundsteuerhebesätzen, die zum Haushaltsausgleich benötigt werden. Insgesamt wächst die Spreizung der Hebesätze der Grundsteuer.
Bei der Grundsteuer B führt das hessische Flächen-Faktor-Verfahren für die Ermittlung der Messbeträge dazu, dass in Kommunen mit ländlicher Siedlungsstruktur und/oder großen gewerblichen Gebäudeflächen die Bemessungsgrundlagen der Grundsteuer gegenüber dem bisherigen Recht deutlich gewachsen sind. Insbesondere in Gebieten mit stark verdichteter Siedlungsstruktur sind die Messbeträge demgegenüber deutlich gesunken. Um dasselbe Aufkommen 2024 zu erzielen sind damit mancherorts deutliche Erhöhungen des Hebesatzes, andernorts – insbesondere bei ländlicher Siedlungsstruktur – deutlich niedrigere Hebesätze als 2024 erforderlich. Diese Verschiebungen wären ohne Eingreifen des Gesetzgebers so groß, dass der Gesetzgeber gleich mehrere Gegenmaßnahmen ergreifen wird.
Zum einen werden die sog. Nivellierungshebesätze im KFA angepasst. Für die beiden Grundsteuern ergibt sich im Durchschnitt der kreisangehörigen Gemeinden ein verringertes Messvertragsvolumen. Entsprechend sinken die im HFAG verankerten Nivellierungshebesätze bei der Grundsteuer A von 332% auf 245 % und bei der Grundsteuer B von 365 % auf 320 %. Das HMdF ist der Auffassung, dass in späteren Jahren die Nivellierungshebesätze wieder an die dann tatsächlich eingetretene Entwicklung der Hebesätze angepasst wird. Eine solche eher routinemäßige Anpassung ist für die Gewerbesteuer vorgesehen. Hier steigt der Nivellierungshebesatz von bisher 357 % entsprechend der Entwicklung der durchschnittlichen Hebesätze auf 381 %.
Diese bei der Grundsteuer verringerten Nivellierungshebesätze entlasten insbesondere Städte und Gemeinden im KFA, die hohe Grundsteuer-Hebesätze festgelegt haben. Denn sie erhalten bei der Berechnung von Schlüsselzuweisungen und Umlagegrundlagen nur einen kleineren Teil ihres Grundsteueraufkommens überhaupt angerechnet. Hat eine Gemeinde z.B. einen Grundsteuer-B-Hebesatz von 1.280% festgelegt, so werden hier für Zwecke der Berechnung der Schlüsselzuweisungen lediglich 320% – ein Viertel des realen Aufkommens – angerechnet.
III.2 Ergänzungsansätze
Vor dem Hintergrund der Grundsteuerreform ist es folgerichtig, dass die Gemeinden mit niedrigeren Hebesätzen und hohen Messbetragsvolumina an anderer Stelle entlastet werden. Dies wird dadurch bewerkstelligt, dass der Ergänzungsansatz für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen für ländlich strukturierte Kommunen erhöht wird und in der Sache nach aktueller Planung an eine besonders verstreute (zersiedelte) Siedlungsstruktur anknüpft. Der sogenannte Siedlungsindex soll dabei Anknüpfungspunkt sein. Städte und Gemeinden mit einem Siedlung Index von größer 0,5 würden demnach höhere und gestaffelte Zuschläge bei der Berechnung des Gesamtansatzes für die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen erhalten. Da nicht alle strukturschwachen und den ländlichen Raum bisher zugeordneten Kommunen auch in diesem Maße zersiedelt sind, hat der HSGB um Prüfung gebeten, inwieweit für die nach strukturräumlicher Zuordnung ländlichen, aber für den neu konzipierten Ergänzungsansatz nicht ausreichend zersiedelten Gemeinden der bisherige Ergänzungsansatz beibehalten werden kann.
Geplant ist zusätzlich zum 2013 eingeführten Ergänzungsansatz für Gemeinden mit starkem Bevölkerungsrückgang auch ein Ergänzungsansatz für überdurchschnittlich stark wachsende Gemeinden.
Offene Punkte: Kinder unter sechs als Belastungsfaktor, ländlicher Raum
Durch finanzwissenschaftliche Begutachtung ist im Auftrag des Landes bestätigt, was in der kommunalen Praxis seit langem klar ist: Die Bevölkerung unter sechs Jahren verursacht durch die hohen Kosten für die Kinderbetreuung erhebliche Haushaltsbelastungen der Kommunen.
Die Kinderbetreuung wird zum kleineren Teil aus Betriebskostenzuweisungen des Landes, Elternbeiträgen und Zahlungen des Landes für nicht erhobene Elternbeiträge sowie bei nicht-kommunaler Trägerschaft in immer selteneren Fällen finanziellen Eigenbeiträgen der Träger bestritten. Den Löwenanteil steuern die Kommunen aus ihren allgemeinen Deckungsmitteln, also eigenen Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen bei.
Die bisherigen Lösungsansätze aus der finanzwissenschaftlichen Begutachtung fanden zwischen den Kommunalen Spitzenverbänden keine einheitliche Würdigung. Der HSGB hat sich aktuell mit einer Prüfbitte an das HMdF gewandt, um einen Kompromissansatz durchzurechnen, wonach Gemeinden im Umfang eines überdurchschnittlich hohen Kinderanteils unter sechs Jahren gewisse Zuschläge bei der Ermittlung ihres rechnerischen Finanzbedarfs erhalten. Möglicherweise lassen sich so nicht akzeptable Verschiebungen zwischen den Kommunen vermeiden.
Positionen des HSGB
Der stark negative Finanzierungssaldo der Kommunen im Land in den Jahren 2023 und 2024, unausgeglichene Haushalte und andere klare Krisensymptome sind Ausdruck einer unzureichenden Finanzausstattung. Die kommunale Finanzausstattung vermittelt sich aus den
- Aufgaben der Kommunen und den dafür vorgegebenen Standards,
- den eigenen Einnahmequellen
- und der Aufstockung über den KFA.
Der HSGB bearbeitet alle drei Stellschrauben, setzt sich für weniger Aufgaben und Standardvorgaben an die Kommunen, Sicherung und Ausbau der eigenen Einnahmequellen der Kommunen und eben einen ausreichend dotierten und sachgerecht ausgestalteten KFA ein.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
1.2 Dr.R./Rau/Hö/Ju
