Die Lage der Haushalte von Städten, Gemeinden und Kreisen wird für 2024 vielerorts deutlich kritischer eingeschätzt als in den Vorjahren. Bei vielen Landkreisen führt das dazu, dass sie den Städten und Gemeinden für das nächste Jahr 2024 höhere Kreis- und Schulumlagehebesätze ankündigen.
Grundannahmen im Finanzplanungserlass 2024
Der Finanzplanungserlass 2024 des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS, Staatsanzeiger Nr. 44 vom 30.10.2023, S. 1362 ff.) benennt zunächst zentrale Unsicherheitsfaktoren (insbesondere das weitere Kriegsgeschehen in der Ukraine, eine anhaltend hohe und nur langsam zurückgehende Inflation, ein möglicher Wiederanstieg der Energiepreise, die Entwicklung der Geflüchtetenzahlen, die Situation der kommunalen Krankenhausträger sowie mögliche Auswirkungen des Wachstumschancengesetzes). Diese Unsicherheiten betreffen naturgemäß auch die Landkreise. Im Bereich der Flüchtlingsunterbringung kommt hinzu, dass die Verteilung zusätzlicher Bundesmittel oft erst kurz vor Ablauf des Haushaltsjahres erfolgt (so jedenfalls 2022 und 2023).
Das Land geht davon aus, dass die meisten Kommunen diesen landesseitig als vorübergehend eingeschätzten Schwierigkeiten im Bereich der Ergebnishaushalte oder Finanzhaushalte durch Rückgriff auf Rücklagen (Ergebnisrechnungen) oder vorhandene Zahlungsmittelbestände (Finanzrechnungen) begegnen können.
Dem liegt die Einschätzung zu Grunde, dass sich die Aufwendungen der Kommunen durch die zeitweise hohe, aber stark rückläufige Preissteigerung und den Tarifabschluss vorübergehend schneller erhöhen als die Erträge, insbesondere aus Steuern.
Genehmigung von Haushalten: Mehrjährige Betrachtung für den Ausgleich möglich
Der Finanzplanungserlass führt aus, dass ein unausgeglichener Haushalt genehmigungsfähig sein kann, wenn sich in Folgejahren ein Ausgleich wieder darstellen lässt:
„Soweit im Einzelfall Städte, Gemeinden und Landkreise von der Soll-Vorschrift des § 92 Abs. 4 HGO zum Haushaltsausgleich abweichen, werden die Aufsichten die Auswirkungen der beschriebenen aktuellen Umstände auf die Haushalts- und Finanzplanung der jeweiligen Kommune, die vorhandenen Konsolidierungspotenziale, die für die Aufgabenwahrnehmung erforderliche Investitionstätigkeit sowie die Fähigkeit, vorübergehende Defizite mit Überschüssen der Folgejahre wieder zu erwirtschaften, angemessen berücksichtigen.“
Demzufolge stellt sich im Einzelfall die Frage, inwieweit im Rahmen der Finanzplanung in späteren Jahren wieder ein Haushaltsausgleich dargestellt werden kann.
Entwicklung der Kreisumlagegrundlagen
Nach dem Ausblick des HSGB für die Entwicklung der Grundbeträge für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen (zuletzt berichtet in Meldung Nr. 168/2023 vom 24.10.2023) ergeben sich aufgrund des weiterhin prognostizierten Aufwuchses bei den eigenen Steuererträgen der Städte und Gemeinden Verbreiterungen der Kreisumlagegrundlagen. Grundlage der Berechnung ist die Weiterberechnung der für den KFA 2024 maßgeblichen Steuererträge des 2. Halbjahres 2022 und des 1. Halbjahres 2023 mit den Orientierungsdaten des Landes für die eigenen Steuererträge der Kommunen im Finanzplanungszeitraum. Da die Orientierungsdaten weiterhin einen Aufwuchs der Steuererträge zeigen, verbreitern sich die Kreisumlagegrundlagen in späteren Jahren deutlich.
Für die Kreisumlageumlagegrundlagen ergeben sich für den Finanzplanungszeitraum bis 2027 in den Landkreisen diese Entwicklungen: Grafik zum Anzeigen downloaden durch anklicken dieses Links. Dieser Aufwuchs sollte vielen Landkreisen ermöglichen, im Rahmen mehrjähriger Betrachtungen vorübergehende Defizite 2024 auszugleichen und die Umlagen nicht oder nur relativ moderat anzuheben.
Genehmigungspflicht und Anhörungspflicht
Soll die Kreisumlage erhöht werden, sind die zur Umlage Verpflichteten vorher anzuhören; das Ergebnis der Anhörung ist dem Kreistag vor der Beschlussfassung über die Erhöhung mitzuteilen (§ 50 Abs. 5 Satz 2 und 3 des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes, HFAG).
Zur Genehmigung bestimmen § 50 Abs. 6 Sätze 1 bis 3 HFAG dies:
„Der Hebesatz für die Kreisumlage der kreisangehörigen Gemeinden bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, wenn er den Hebesatz des Vorjahres um mehr als einen halben Prozentpunkt überschreitet. Die Genehmigung kann versagt oder es kann ein niedrigerer als der beschlossene Hebesatz genehmigt werden, wenn ein Ausgleich zwischen der angemessenen Finanzausstattung des Landkreises und seiner Gemeinden dies erfordert. Das Ergebnis der Anhörung nach Abs. 5 Satz 2 ist in die Entscheidung über die Genehmigung einzubeziehen.“
In einer Reihe von Landkreisen sind deutlich größere Hebesatzsprünge angekündigt als ein halber Prozentpunkt. In der Regel werden angekündigte Erhöhungen also eine Genehmigungspflicht auslösen. Im Rahmen der Entscheidung über die Genehmigung muss dann die Aufsichtsbehörde – also das jeweilige Regierungspräsidium – auch die angemessene Finanzausstattung der umlageverpflichteten Gemeinden in den Blick nehmen.
Gestaltung der Anhörung
Die Landkreise müssen die Gemeinden anhören. Ein paar Powerpoint-Folien in der Bürgermeister-Dienstversammlung reichen dazu nicht. Vielmehr muss den Gemeinden eine Überprüfung der Haushaltsansätze und gegebener Begründungen möglich sein.
Die Gemeinden ihrerseits müssen fundierte Stellungnahmen abgeben, die vor allem die eigene Haushaltslage darstellen, aber auch auf augenfällige Aspekte der Gestaltung des Kreishaushalts hinweisen.
In der Praxis hat es sich vielerorts bewährt, dass – z.B. im Rahmen von HSGB-Kreisversammlungen – eine oder einige wenige Gemeinden eine gemeinsame Stellungnahme für alle Kreisgemeinden erstellen.
Gesichtspunkte für Stellungnahmen der Gemeinde(n)
Folgende Gesichtspunkte können die Städte und Gemeinden ansprechen:
Finanzlage der Gemeinden im Kreis
- Finanzielle Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden laut dem Indikatorenset im Finanzstatusbericht (Grün-/Gelb-/Rot-Einstufung).
- Da die Ampel-Einstufung aber stark auf ein Haushaltsjahr abstellt, sollten die Gemeinden auch die Entwicklung des Haushaltsausgleichs der Gemeinden im Finanzplanungszeitraum betrachten und darstellen (Jahresergebnisse im Ergebnishaushalt, Ausgleich der Finanzhaushalte, Entwicklung der Verschuldung mit Investitions- bzw. Liquiditätskrediten, soweit vorhanden)
- Erreichte Realsteuerhebesätze, v.a. der Grundsteuer B in den Städten und Gemeinden
Haushaltslage des Landkreises
Hier sollten die Gemeinden prüfen, ob Anlass besteht, die nachfolgenden Punkte näher zu thematisieren:
- Möglichkeit des Rückgriffs auf Rücklagen: Laut Abfrage des HMdIS hatten die hessischen Landkreise Rücklagen aus Überschüssen der Ergebnisrechnungen von über 1,3 Mrd. Euro zum Stichtag 31.12.2022 angesammelt. Aufgrund der Aufgabenstellung der Landkreise sind das ganz überwiegend Rücklagen aus Überschüssen der ordentlichen Ergebnisse, die uneingeschränkt zum Ausgleich jahresbezogen nicht ausgeglichener Ergebnishaushalte zur Verfügung stehen.
- Möglichkeit der Inanspruchnahme ungebundener Liquidität bei den Landkreisen bei jahresbezogen nicht ausgeglichenem Finanzhaushalt: Diese auch bei Gemeinden bedeutende Erleichterung sollten die Landkreise nutzen oder darlegen, warum das nicht möglich ist.
- Plan-Ist-Abweichungen beim Landkreis in der Vergangenheit: Immer wieder verläuft auch bei den Landkreisen der Haushaltsvollzug günstiger als in der Haushaltsplanung veranschlagt. Es kann lohnen, für drei bis fünf Vorjahre zu untersuchen, wie sich Plan und Ist beim Landkreis entwickelt haben. Meist werden sich dabei Verbesserungen im Haushaltsvollzug zeigen.
- Stellenplan und Personalaufwendungen: Auch Landkreise haben erhebliche Schwierigkeiten, alle für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Personalstellen zu besetzen. Soweit mit Blick auf Zuwächse bei Pflichtaufgaben zusätzliche Stellen ausgewiesen wurden, konnten diese nach Kenntnis der Geschäftsstelle auch bei den Landkreisen oft nicht in vollem Umfang besetzt werden. Von daher kann auch der Landkreis nicht davon ausgehen, dass neu geschaffene Stellen auch im vollen Umfang oder auch nur für die volle Dauer des Haushaltsjahres besetzt werden. Die Veranschlagung von Personalaufwendungen richtet sich gem. § 16 Abs. 2 Satz 1 GemHVO aber nach den im Haushaltsjahr voraussichtlich besetzten Stellen. Vor diesem Hintergrund kann es eine nähere Betrachtung wert sein, inwieweit höhere Personalaufwendungen überhaupt realisiert werden können oder ob dort gewisse Abschläge möglich sind. Allemal sollten die Gemeinden darauf hinweisen, dass bei weitem nicht alle ausgewiesenen Stellen auch zu Personalaufwendungen führen werden.
- Prüfung, ob Haushaltsansätze nachvollziehbar begründet sind: Auch Landkreise müssen Haushaltsansätze erläutern (§ 17 GemHVO), insbesondere erhebliche Abweichungen von Ansätzen gegenüber früheren Jahren und neue Investitionen. Laut Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) muss der Landkreis seinen Umlagebedarf begründen und darlegen, wie er diese Erkenntnisse in die Entscheidung über den Umlagehebesatz einbezogen hat.
Behandlung gemeindlicher Stellungnahme(n)
In Hinweis Nr. 6 zu § 17 GemHVO beschreibt das HMdIS die Anforderungen an den Umgang des Kreises mit den Stellungnahmen der Umlageverpflichteten so:
„Die Höhe der Kreisumlage und der Schulumlage sind im Einzelnen zu erläutern. Bei Hebesatzerhöhungen zur Kreis- und Schulumlage sind die Umlageverpflichteten verpflichtend vorher anzuhören (§ 50 Abs. 5 Satz 2 HFAG). Dabei ist die Erforderlichkeit der beabsichtigten Erhöhung im Einzelnen darzustellen. Um dieser Verpflichtung nachzukommen, ist es unerlässlich, den Umlageverpflichteten frühzeitig, d.h. vor Beratung in den Ausschüssen des Kreistages, die Möglichkeit einer schriftlichen Stellungnahme einzuräumen. Die schriftlichen Stellungnahmen der Umlageverpflichteten sowie die Stellungnahme der Verwaltung hierzu sind den jeweiligen Kreistagsausschüssen und Kreistagen vor Verabschiedung des Haushaltes vorzulegen. Den Aufsichtsbehörden sind die Stellungnahmen zusammen mit den verabschiedeten Haushalten vorzulegen. Steigt das Aufkommen aus den Summen beider Umlagen, soll der Landkreis ebenso den Umlageverpflichteten erläutern, weshalb Hebesatzsenkungen nicht beabsichtigt sind.“
Weiterlesen?
Näheres zum Rechtsrahmen von Kreis- und Schulumlage bietet der nach wie vor aktuelle Artikel „Aus gegebenem Anlass: Aktuelles zur Kreisumlage“ in der HSGZ Nr. 12/2021 S. 340 ff. sowie zur Finanzplanung der Gemeinden 2023/2024 „Aktuelles zur Finanzplanung in unsicheren Zeiten“, HSGZ Nr. 11/2023 S. 310 ff.
Rechtsschutz?
Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Festsetzung der Kreisumlage haben keine aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO, so ausdrücklich: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 14. Januar 1991 – 6 TH 3410/90 –, juris). Dass sich die gerichtliche Überprüfung von Umlagehebesätzen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sehr lange hinziehen kann, zeigt das im Heft Nr. 10/2023 veröffentlichte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, abgedruckt auf S. 286 ff.).
Wir bitten um Kenntnisnahme.
1.2 Dr.R./Rau/Ju
