Die kommunale Finanz- und Ergebnisplanung nach § 101 HGO ist seit einigen Jahren rechtlich wichtiger geworden. Sie soll nach § 9 Abs. 4 GemHVO in den einzelnen Jahren ausgeglichen sein. Nach § 92a Abs. 1 Nr. 2 HGO hat die Gemeinde bereits dann ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, wenn nach der Ergebnis- und Finanzplanung (§ 101 HGO) im Planungszeitraum Fehlbeträge oder ein negativer Zahlungsmittelbestand erwartet werden. Das Haushaltssicherungskonzept ist Bestandteil der Haushaltssatzung und muss aufsichtsbehördlich genehmigt werden (§ 92a Abs. 3 Satz 1 und 2 HGO).
Neuregelung der Darstellung der Finanzplanung
Muster 7 zu § 2 Ergebnishaushalt
– Euro –
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Nr. |
Konten |
Bezeichnung |
Ergebnis des Jahresabschlusses |
Haushaltsansatz |
Planungsdaten |
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20.. [1] |
20.. [2] |
20.. [3] |
20.. [4] |
20.. [5] |
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1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
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1 |
50 |
Privatrechtliche Leistungsentgelte |
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2 |
51 |
Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte |
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… |
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5 |
55 |
Steuern und steuerähnliche Erträge einschließlich Erträge aus gesetzlichen Umlagen |
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6 |
547 |
Erträge aus Transferleistungen |
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7 |
540-543 |
Erträge aus Zuweisungen und Zuschüssen für laufende Zwecke und allgemeine Umlagen |
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… |
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10 |
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Summe der ordentlichen Erträge (Nr. 1 bis 9) |
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11 |
62, 63, 640-643, 647-649, 65 |
Personalaufwendungen |
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… |
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16 |
73 |
Steueraufwendungen einschließlich Aufwendungen aus gesetzlichen Umlageverpflichtungen |
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[1] Vorjahr
[2] Haushaltsjahr
[3] Haushaltsfolgejahr
[4] zweites Haushaltsfolgejahr
[5] drittes Haushaltsfolgejahr
Mit der 2. Änderungsverordnung zur Gemeindehaushaltsverordnung vom 30.7.2021 (veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 13.9.2021, GVBl. S. 498) ist der Planungszeitraum in die durch Muster 7 und 8 vorgegebene Darstellung des (Gesamt-)Ergebnis- bzw. Finanzhaushalts einbezogen worden. Diese Muster sind grundsätzlich für die Haushalte der Jahre ab 2022 anzuwenden. Mit Blick auf EDV-technische Übergangsprobleme wird im Finanzplanungserlass vom 27.9.2021 aber zugesichert, dass die Verwendung der bisher gültigen Muster für das Jahr 2022 aufsichtsbehördlich nicht beanstandet wird bzw. sich nicht nachteilig auf die Erteilung erforderlicher Genehmigungen auswirkt (vgl. Ziff. II.9 des Erlasses).
Rechtliche Grundlagen
Bei der Aufstellung und Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung sollen nach § 9 Abs. 3 GemHVO die nach § 101 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung bekannt gegebenen Orientierungsdaten unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden. Diese Soll-Vorschrift bindet die Gemeinde im Regelfall; nur in besonderen und besonders zu begründenden Ausnahmefällen sind Abweichungen rechtlich überhaupt zulässig. Besondere örtliche Gegebenheiten sind also zu berücksichtigen. Ansonsten besteht eine Bindung an die Orientierungsdaten.
Manche aus unserer Mitgliedschaft bekannte „vorsichtige“ Planungspraxis, etwa eine Halbierung der Zuwachsraten der Orientierungsdaten, ist damit rechtlich zumindest zweifelhaft. Eine solche Planung wirkt sich in der Finanzplanung schnell mit Hunderttausenden bis Millionen Euro aus. Mit Blick auf die Verpflichtung zum Haushaltssicherungskonzept bei unausgeglichener Finanzplanung ist das potenziell fatal.
Besondere örtliche Gegebenheiten sind in der Praxis nur bei der Gewerbesteuer und mit ihr zusammenhängend bei der Schlüsselzuweisung und der Kreis- und Schulumlage möglich. Theoretisch sind auch bei den Grundsteuern örtliche Abweichungen denkbar; diese sollten dem Volumen nach aber in der Regel zu vernachlässigen sein.
Nach Kenntnis der Geschäftsstelle planen einige Städte und Gemeinden insoweit deutlich zu vorsichtig. Gerade Einbrüche bei den eigenen Steuereinnahmen werden über die Mechanismen des Kommunalen Finanzausgleichs (KFA) in späteren Jahren in großem Umfang abgefedert, indem die Schlüsselzuweisungen sich tendenziell erhöhen und die Umlageverpflichtungen eher sinken.
Planungsfehler bei Steuern und KFA vermeiden
Gelegentlich zeigt sich aber, dass Städte und Gemeinden zwar Verschlechterungen bei den eigenen Steuereinnahmen einplanen, die Änderungen bei Schlüsselzuweisungen und Umlagen aber nicht angemessen abbilden. Dadurch werden oft Ergebnisverschlechterungen stark übertrieben. Im schlimmsten Fall werden dann Konsolidierungsmaßnahmen angegangen, die überhaupt nicht oder bei weitem nicht in der angenommenen Höhe nötig sind.
Angenommen, die Gemeinde zahlt im 1. Halbjahr 2022 in erheblichem Umfang Gewerbesteuer zurück. Das hat diese finanziellen Auswirkungen:
- Es ergibt sich für 2022 ein deutlich reduziertes Steueraufkommen aus der Gewerbesteuer.
- Unmittelbar im Zusammenhang damit vermindert sich die Belastung aus Gewerbesteuerumlage und (hessischer) Heimatumlage im Jahr 2022.
- Die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2023 fallen wegen der ausgeprägten Steuerschwäche der Gemeinde im 1. Halbjahr 2022 deutlich höher aus als im Vorjahr; korrespondierend ergeben sich auch Änderungen der Umlagegrundlagen für Kreis- und Schulumlage.
In einer sachgerechten Finanzplanung müssen deshalb die Größen Gewerbesteuer, Erträge aus Zuweisungen und Zuschüssen für laufende Zwecke usw. sowie Steueraufwendungen einschließlich Aufwendungen aus gesetzlichen Umlageverpflichtungen jeweils darauf geprüft werden, ob örtliche Besonderheiten Anpassungen erforderlich machen.
Die Geschäftsstelle hat daher ein neues Excel-Rechenwerkzeug für die Verzahnung der Planung der Steuereinnahmen, Schlüsselzuweisungen und Umlagen erstellt. Grundlage ist die Ergebnis- und Finanzplanung lt. Muster zu den Hinweisen zur GemHVO (Staatsanzeiger 2013 S. 241 f.). Es ist beabsichtigt, dieses jeweils für das nächste Haushaltsjahr nach Erscheinen des Finanzplanungserlasses zu aktualisieren.
Entwicklung des Grundbetrags im Finanzplanungszeitraum
Eine wichtige Rechengröße für die Schlüsselzuweisungen ist der Grundbetrag. Im längerfristigen Trend sorgen die meist steigenden Steuereinnahmen der Städte und Gemeinden sowie die meist ebenfalls wachsende Schlüsselmasse dafür, dass der für die Berechnung der Schlüsselzuweisungen bedeutende Grundbetrag (vgl. §§ 17-21 des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes, HFAG) steigt.
Dieser entwickelt sich nach unserer jetzt aktualisierten Vorausschau wie folgt:
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2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
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Maßgebliche Halbjahre für die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl (§ 21 Abs. 4 HFAG) |
2/2020 und 1/2021 |
2/2021 und 1/2022 |
2/2022 und 1/2023 |
2/2023 und 1/2024 |
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Grundbetrag (§ 18 Abs. 3 HFAG) |
1.507,12 |
1.560 |
1.600 |
1.725 |
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Schwellwert für die Schlüsselzuweisung A nach § 17 Abs. 2 HFAG |
709,33 |
737 |
787 |
830 |
Damit werden die Berechnungsergebnisse, wie wir sie im Eildienst Nr. 14 – ED 288 vom 7.12.2020 mitgeteilt hatten, aktualisiert. Grundlage hierfür ist der Finanzplanungserlass vom 27.9.2021.
Grundlage der Berechnung ist eine Weiterberechnung der Ist-Einnahmen der Gemeindeanteile, der Zuweisungen Familienleistungsausgleich, der Gewerbesteuer und der Grundsteuern A und B mit den Orientierungsdaten aus dem Finanzplanungserlass vom 27.9.2021. Für die Höhe der Teil-Schlüsselmasse der kreisangehörigen Gemeinden wurden die vom HMdF mitgeteilten Finanzplanungsdaten angesetzt.
Für das Jahr 2022 haben wir unsere Trendberechnung erneut aktualisiert (letzter Stand zuvor Eildienst Nr. 11 – ED 185 vom 19.8.2021). Sie enthält nunmehr alle erforderlichen Ist-Daten des 2. Halbjahres 2020 und des 1. Halbjahres 2021.
Überörtliche Prüfung zur Finanzplanung
Die Überörtliche Prüfung hat in ihrem Kommunalbericht 2020 (Landtags-Drucks. 20/3456 S. 23) nach der dortigen Beobachtung häufig vorkommende Kritikpunkte an der Planungspraxis der Kommunen bei der Finanzplanung angebracht:
- „Wesentliche Ertrags- und Aufwandspositionen (etwa öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte oder Sach- und Dienstleistungsaufwand) der Ergebnisplanung für das aktuelle Planjahr werden für die Folgejahre ohne substanzielle Überarbeitung lediglich fortgeschrieben.
- Personal- und Versorgungsaufwendungen werden ohne Berücksichtigung absehbarer Tarifsteigerungen fortgeschrieben.
- Die jahresbezogenen Ordentlichen Ergebnisse bei Betrachtung von Ertrags- und Aufwandsarten weichen von den angegebenen Ordentlichen Ergebnissen nach Produktbereichen für die enthaltenen Planjahre ab.
- Die Planungen zu den jahresbezogenen Ordentlichen Ergebnissen nach der Mittelfristigen Finanzplanung stimmen nicht mit denen nach dem Haushaltssicherungskonzept überein. Dabei wurden die Verbesserungen im Ordentlichen Ergebnis durch quantifizierte Konsolidierungsmaßnahmen nicht in der MiFi nachvollzogen.
Die Überörtliche Prüfung empfiehlt, diese Planungsschwächen im Hinblick auf eine bessere Vorausschau und realitätsnähere Prognosen künftig zu korrigieren.“
Insbesondere die nötige Berücksichtigung der Maßnahmen aus dem Haushaltssicherungskonzept in der Finanzplanung ist mit Blick auf die Verpflichtung zum schnellstmöglichen Haushaltsausgleich sehr wichtig. Umgekehrt sind auch regelmäßig eintretende Änderungen durch Besoldungs- und Tarifsteigerungen wichtig für die Feststellung, in welchem Umfang Konsolidierungsbedarf besteht.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
