Die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylsuchenden beschäftigt die Mitgliedskommunen seit der Flüchtlingskrise 2016 dauerhaft. In letzter Zeit gab es wiederholt Anfragen an die Geschäftsstelle, da auf Grund der immer knapper werdenden Unterbringungskapazitäten immer mehr Landkreise verstärkt den kreisangehörigen Kommunen aus dem Mitgliedsbereich des HSGB Flüchtlinge und Asylsuchende zur Unterbringung zuweisen. Trotz diverser politischer Gipfel und Spitzengespräche ist eine Besserung der Situation nicht in Sicht. Im Folgenden sollen daher nochmals zusammengefasst die rechtlichen Grundlagen der Unterbringungspflicht und das Verhältnis von Landkreisen und kreisangehörigen Kommunen dargestellt werden.
Die Unterbringungspflicht
Gemäß § 1 Abs. 1 Landesaufnahmegesetz (LAG) sind Landkreise und Gemeinden verpflichtet, die enumerativ benannten Gruppen von Ausländerinnen und Ausländer aufzunehmen
und unterzubringen. Mit dem Landesaufnahmegesetz sollen zunächst sämtliche Personen
erfasst werden, die aus dem Ausland zuziehen, ohne deutsche Staatsangehörige oder
EU-Ausländer zu sein. Die Unterbringungsverpflichtung greift so lange, bis über das jeweilige ausländerrechtliche Verfahren abschließend entschieden worden ist bzw. ein Aufenthaltstitel erteilt worden ist.
Zuweisungsrecht der Landkreise
Die Aufnahmequote der Landkreise wird gemäß § 2 Abs. 1 LAG durch Rechtsverordnung – der Verordnung über die Verteilung von Flüchtlingen, anderen ausländischen Personen, Spätaussiedlerinnern und Spätaussiedlern und über die Gebühren für die Unterbringung (Verteilungs- und Unterbringungsgebührenverordnung – VertUGebV) bestimmt und richtet sich nach der Einwohnerzahl, wobei auch der Anteil von Ausländerinnen und Ausländern an der Wohnbevölkerung berücksichtigt wird. Das Regierungspräsidium Darmstadt weist die unterzubringenden Personen den Landkreisen und kreisfreien Städten zu. Die Zuweisung an die kreisangehörigen Gemeinden obliegt gemäß § 2 Abs. 2 LAG dem Kreisausschuss und erfolgt im Benehmen mit diesen. Dies bedeutet auch, dass im Rahmen eines laufenden aufenthaltsrechtlichen bzw. asylrechtlichen Verfahrens der Landkreis jederzeit die zunächst durch ihn untergebrachten Personen an die kreisangehörigen Gemeinden zuweisen kann. Ebenso kann der Landkreis aufgrund der fortdauernden Unterbringungsverpflichtung den kreisangehörigen Gemeinden Personen zuweisen, deren Asylantrag bestands- oder rechtskräftig abgelehnt worden ist. Der Gesetzgeber hat bei der Überarbeitung des LAG im Jahr 2020 das Erfordernis des „Benehmens“ eingeführt und dabei bewusst nicht auf ein Einvernehmen abgestellt. Das bedeutet nichts anderes, dass eine Zuweisung auch gegen den Willen der kreisangehörigen Kommunen möglich ist. Benehmen heißt insoweit lediglich, dass man im Vorfeld der Zuweisung in Kontakt war und darüber gesprochen hat, nicht jedoch, dass Einigkeit über das Ob und die Modalitäten zu erzielen ist.
Die kreisinterne Verteilung
Das LAG selbst enthält keinen festgelegten Zuweisungsschlüssel für die Verteilung innerhalb des Kreisgebietes. Insoweit steht es im sachgemäßen Ermessen des Landkreises, die Verteilung durchzuführen. Ein einwohnerorientierter Verteilungsschlüssel ist auch mit Blick auf die interkommunale Gleichbehandlung innerhalb der kreisangehörigen Kommunen zwar nicht zwingend, jedoch auch nicht zu beanstanden (vgl. i.E. VG Gießen, Urt.v. 14.10.2014 – 2 K 787/14).
Das liebe Geld
Gemäß § 7 Abs. 1 LAG erhalten die Landkreise und Gemeinden für Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung von Personen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1-6 und Abs. 2 LAG sowie mit einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 S. 1 AufenthG, soweit diese Leistungen nach dem AsylbLG erhalten, eine Abgeltung nach pauschal festgelegten Sätzen:
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Trotz Erwähnung der Gemeinden im Wortlaut des § 7 Abs. 1 LAG sehen sowohl das Land als auch die Landkreise aus dieser Vorschrift allein die Landkreise gegenüber dem Land als erstattungsberechtigt für die Gesamtpauschale an. Dahinter steht Seitens des Landes das Interesse, das für die Abrechnung zuständige RP Darmstadt nicht zu überlasten, Seitens der Landkreise selbstverständlich das Interesse, den Geldmittelfluss über die eigene Kasse steuern und auch einsetzen zu können. Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in Hessen spricht den kreisangehörigen Gemeinden gegenüber dem Landkreis nur einen Anspruch auf angemessene Erstattung analog der Rechtsprechung zu Art. 137 Abs. 5 HV zu und stützt im Übrigen die vom Land und den Landkreisen vertretene Rechtsposition (vgl. VG Gießen, Urt.v. 02.09.2015 – Az. 2 K 2415/14), so dass auch von dieser Seite die kreisangehörigen Kommunen keine wirksame Handhabe zu erwarten haben.
Immerhin hatte sich der Gesetzgeber in der Neufassung des § 7 LAG im März 2023 bemüßigt gefühlt, in § 7 Abs. 1 S. 3 LAG eine Pflicht aufzunehmen, dass die Landkreise in den Fällen der Verteilung der Flüchtlinge auf die kreisangehörigen Kommunen mit diesen eine angemessene Erstattung zu vereinbaren haben. Dieses gesetzgeberische Feigenblatt kann jedoch nicht verbergen, dass der immer wieder aufkommende Streit um die Mittelweiterleitung hierdurch einer Nichtlösung zugeführt worden ist. Es fehlt sowohl an einer verbindlichen Aussage, was das Land als angemessen erachtet – so betrug im Jahr 2016 der Anteil der Unterkunftskosten an der Gesamtpauschale landesweit etwa 1/3, was durchaus ein valider Ausgangspunkt für eine verbindliche Regelung hätte sein können – , als auch an einer entsprechenden Regelung für den Fall, dass eine Vereinbarung zwischen Landkreis und Kommunen nicht zu Stande kommt.
Haushalterisch Abbildung der Leistungen und Erstattungen
Hinsichtlich der haushaltsmäßigen Abbildung hat das Hessische Ministerium des Innern und für Sport darauf hingewiesen, dass die im Zusammenhang mit der Errichtung und der Unterbringung von Flüchtlingen aus der Ukraine anfallenden Erträge und Aufwendungen sowie Ein- und Auszahlungen unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Grundsätze vollständig im kommunalen Finanzwesen nachzuweisen und die buchungsrelevanten Vorgänge im Produktbereich 05 – Soziale Leistungen dem finanzstatistischen Produkt 315 – Soziale Einrichtungen (ohne Einrichtungen der Jugendhilfe) – zuzuordnen sind. Sofern zu einem späteren Zeitpunkt ggf. eine Anerkennung der Flüchtlinge als Asylbewerber erfolgen sollte, sind ab dem Zeitpunkt der Anerkennung als Asylbewerber Geldleistungen an die betroffenen Personen der Produktgruppe 313 – „Hilfen für Asylbewerber“ zuzuordnen.“
Die Abgrenzung zum Obdachlosenrecht
Das Landesaufnahmegesetz stellt im Verhältnis zum Obdachlosenrecht und zum Sozialrecht einen Sonderrechtsbereich dar, der sich zunächst nicht mit den beiden anderen Bereichen überschneidet. Gemäß § 3 Abs. 3 LAG wird durch die tatsächliche Aufnahme der ausländischen Personen in einer Unterkunft zur Erfüllung der Verpflichtung nach § 1 LAG ein öffentlich-rechtliches Nutzungsverhältnis begründet, welches gemäß § 5 Abs. 2 LAG mit bestandskräftiger Zuerkennung eines Aufenthaltsrechts endet. Wie jedoch § 5 Abs. 3 LAG deutlich macht, endet das Nutzungsverhältnis nur mit bestandskräftiger Zuerkennung eines Aufenthaltsrechts. Bei einer Ablehnung eines entsprechenden Flüchtlingsstatus oder Aufenthaltsstatus endet das Nutzungsverhältnis nicht. Ferner enthält weder das Landesaufnahmegesetz noch eine andere rechtliche Regelung eine Maximaldauer für ein entsprechendes Unterbringungsverhältnis.
Die Unterbringungsverpflichtung des LAG greift mithin so lange, bis über das jeweilige ausländerrechtliche Verfahren abschließend entschieden worden ist bzw. ein Aufenthaltstitel erteilt worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt befinden sich die ausländischen Personen in einem gesonderten Status, der vom Obdachlosenrecht und Sozialrecht zunächst getrennt ist. Durch die Unterbringungsverpflichtung ist zudem rechtlichen ausgeschlossen, dass die betreffenden Personen obdachlos werden können.
Unabhängig von der nach § 5 Abs. 3 LAG bestehenden Auszugsverpflichtung besteht noch kein Fall der Obdachlosigkeit, so lange die betreffenden Personen tatsächlich weiterhin in den kommunalen Einrichtungen des Landkreises bzw. einer Gemeinde eine Unterkunft hat. Das Obdachlosenrecht nach § 11 HSOG greift erst ein, wenn die betreffenden Personen aus der Unterkunft ausziehen und keine eigene Wohnung oder Unterbringungsmöglichkeit haben. In diesem Fall wäre die kreisangehörige Kommune als zuständige Obdachlosenbehörde zu einer Unterbringung nach § 11 HSOG verpflichtet.
Dies gilt allerdings nicht für die durch den Landkreis bisher untergebrachten Personen, denen ein Aufenthaltstitel gewährt wird. Für diese endet zwar sowohl die Unterbringungsverpflichtung des Landkreises als auch das Nutzungsverhältnis mit diesem nach § 5 Abs. 3 LAG. Damit endet auch die Kompetenz des Landkreises zur Zuweisung nach § 2 Abs. 2 S. 2 LAG an die kreisangehörigen Kommunen. Zugleich ist der Landkreis nach § 82 Abs. 1 S. 1 HSOG jedoch auch dem Grunde nach Gefahrenabwehrbehörde und würde seiner grundsätzlichen Verpflichtung zur Gefahrenabwehr zuwiderhandeln, wenn er auszugspflichtige Personen, die keine Wohnung haben, aus seinen Unterkünften verweist und sie so künstlich der Gefahr der Obdachlosigkeit aussetzt, um hierdurch eine Zuständigkeit der kreisangehörigen Kommunen als Obdachlosenbehörde nach § 11 HSOG zu begründen. In diesen Fällen wäre nach Auffassung der Geschäftsstelle das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) als zuständige Aufsicht gefordert, einem solch grob dem Gesetzeszweck widersprechendem und grob interkommunal unfreundlichem Handeln Einhalt zu gebieten.
Zur Vermeidung von Obdachlosigkeit steht sowohl den Landkreisen als auch den kreisangehörigen Kommunen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 LAG die Möglichkeit offen, das Unterbringungsverhältnis vorübergehend zu verlängern, wenn und solange kein zumutbarer Wohnraum zur Verfügung steht. In diesem Fall kann die Kommune im Rahmen ihrer Gebührensatzung nach LAG entsprechende Gebühren weiterhin gegenüber dem zuständigen Träger der Sozialhilfe, der abhängig von der Flüchtlingseigenschaft bzw. des Aufenthaltsrechts für die entsprechenden Leistungen nach dem SGB 2 bzw. 12 zuständig wäre, abrechnen, wobei die Frage der Höhe der Erstattung sich nach den sozialrechtlichen Regelungen bestimmt.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
1.2 Dr.R./Rau/Ju
