Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat mit am 24.10.2019 veröffentlichten, aber bereits am 18. 7. 2019 ergangenen Beschlüssen (1 BvR 807/12; 1 BvR 2917/13) zwei Verfassungsbeschwerden stattgegeben, die sich gegen die Erhebung von Zweitwohnungssteuern in den bayerischen Gemeinden Oberstdorf und Sonthofen wenden. Der Beschluss des BVerfG hat über die Zweitwohnungssteuersatzungen in den beiden genannten Gemeinden hinaus Bedeutung. In vergleichbaren Satzungen müssen nun Überprüfungen mit Blick auf eine etwaige Orientierung auf die Einheitsbewertung von Grundstücken zum Hauptfeststellungszeitpunkt 1. 1.1964 erfolgen.
Bitte beachten Sie zu dieser Thematik auch unser Tagesseminar (s. dazu gesonderte Eildienstmitteilung).
Die obergerichtliche Rechtsprechung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit hatte die Frage, ob die veraltete Bemessungsgrundlage „Jahresrohmiete“ übergangsweise weiter zu Grunde gelegt werden darf, unterschiedlich beurteilt (wir berichteten im Eildienst Nr. 2 – ED 25 v. 19. 2. 2019). Eine höchstrichterliche Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zeichnete sich für Ende 2019 ab; hier ist ein Termin zur mündlichen Verhandlung am 27. 11. 2019 angesetzt (Az. 9 C 3/19 u.a.). Gegenstand dieser Verfahren ist das Zweitwohnungssteuerrecht von Gemeinden in Schleswig-Holstein und Niedersachsen, deren Oberverwaltungsgerichte unterschiedliche Auffassungen zu einer weiteren Anwendbarkeit der Jahresrohmiete als Besteuerungsgrundlage vertreten.
Der Entscheidung durch das BVerwG ist das BVerfG jetzt aber im Wesentlichen zuvorgekommen.
1. Das Satzungsrecht in den betroffenen Gemeinden und unser Satzungsmuster
Die Gemeinde Markt Oberstdorf und die Stadt Sonthofen erheben jeweils aufgrund kommunaler Satzungen eine Zweitwohnungsteuer, die auf dem fiktiven jährlichen Mietaufwand basiert. Dieser wird bestimmt, indem die nach den Vorschriften der Einheitsbewertung von Grundstücken zum Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964 ermittelte fiktive Jahresrohmiete entsprechend der Steigerung der Wohnungsmieten nach dem Verbraucherpreisindex hochgerechnet wird.
Das entspricht auch der Ausgestaltung im Satzungsmuster des Hessischen Städte- und Gemeindebundes zur Zweitwohnungssteuer. Das bisherige Satzungsmuster sieht in § 4 eine derartige Hochrechnung der vom Finanzamt festgestellten Jahresrohmietwerte vor.
Dementsprechend besteht nunmehr Änderungsbedarf. Daher steht ab sofort ein neu gefasstes Satzungsmuster zur Verfügung.
2. Die Entscheidungsgründe des BVerfG
In den beiden bayerischen Gemeinden werden zur Berechnung der Zweitwohnungsteuer die Werte der Einheitsbewertung von Grundstücken basierend auf den Wertverhältnissen von 1964 herangezogen und diese entsprechend dem Verbraucherpreisindex hochgerechnet. Der Erste Senat des BVerfG hat bereits in seinem Grundsteuerurteil vom 10. 4. 2018 (BVerfGE 148, S. 147 = HSGZ 2018 S. 183 ff.; wir berichteten im Eildienst Nr. 4 – ED 51 vom 11. 4. 2018) die Vorschriften der Einheitsbewertung von Grundstücken auf Grundlage der Wertverhältnisse von 1964 wegen der inzwischen aufgetretenen Wertverzerrungen für verfassungswidrig erachtet.
Eine Hochrechnung mit dem Verbraucherpreisindex ist laut BVerfG nicht geeignet, diese Wertverzerrungen auszugleichen. Veränderte Ausstattungsstandards von Gebäuden, mögliche Veränderungen in der Lage oder strukturellen Anbindung von Grundstücken und mietrechtliche Bindungen werden bei einem derart lange zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkt nicht berücksichtigt, so dass es inzwischen zu Verzerrungen bei den Grundstücksbewertungen gekommen ist, die nicht mehr vor dem Gleichheitsrecht gerechtfertigt sind. Diese Wertverzerrungen können nicht durch eine Hochrechnung der auf dieser Grundlage bestimmten fiktiven Jahresrohmiete mit dem Verbraucherpreisindex ausgeglichen werden, da die Steigerungsrate für alle Wohnungen im Gemeindegebiet die gleiche ist, so dass eine Hochrechnung mit diesem Faktor die Wertverzerrungen gerade nicht ausgleichen kann.
Die angegriffenen gemeindlichen Satzungen bleiben nach den Beschlüssen des BVerfG bis zum 31. 3. 2020 übergangsweise anwendbar, danach tritt für diese Nichtigkeit ein. Diese Übergangsfrist ist also deutlich kürzer bemessen, als im Grundsteuerurteil vom 10. 4.2018. Auf bestandskräftige Bescheide, die auf diesen Bestimmungen beruhen, dürfen ab dem Ende der Fortgeltungsfrist keine Belastungen mehr gestützt werden.
Die Beschlüsse des BVerfG sind im Internet unter Angabe des Aktenzeichens abrufbar unter http://www.bundesverfassungsgericht.de/.
3. Neuregelung der Zweitwohnungssteuererhebung in Hessen
Das Satzungsmuster des Hessischen Städte- und Gemeindebundes sieht in § 4 die Bemessung der Zweitwohnungssteuer nach der vom Finanzamt festgestellten Jahresrohmiete sowie deren Hochrechnung nach dem Verbraucherpreisindex vor. Demnach besteht hier Änderungsbedarf. Die Geschäftsstelle hat nunmehr ein überarbeitetes Satzungsmuster gefertigt.
a) Schnellstmögliche Änderung sinnvoll
Das BVerfG hat in den Beschlüssen vom 18. 7. 2019 zwar zugelassen, dass die verfassungswidrigen Satzungsregelungen noch übergangsweise bis zum 31. 3. 2020 angewendet werden dürfen. Diese Übergangsregelung des Gerichts erfasst ausschließlich die Satzungen der Gemeinden Oberstdorf und Sonthofen. Sie ist auf andere Gemeinden nicht übertragbar, weil nur das BVerfG derartige Übergangsregelungen erlassen kann. Im Verwaltungsprozess ist das aber nicht in gleicher Weise möglich.
Die höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) hat nämlich immer wieder betont, dass in Fällen, in denen ein angefochtener Abgabenbescheid wegen Unwirksamkeit seiner satzungsrechtlichen Grundlage aufgehoben wird, eine übergangsweise Weitergeltung der nichtigen Satzung nicht angeordnet werden kann. Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) lässt das nach gefestigter Rechtsprechung des BVerwG nicht zu (vgl. dazu Beschluss des BVerwG v. 26. 1. 1995 Az. 8 B 193.94 – juris = HSGZ 1995 S. 361 f.). Von daher empfehlen wir eine schnellstmögliche Änderung des örtlichen Satzungsrechts.
b) Kern des neuen Satzungsmusters: Mietwertbestimmung in der Regel anhand des Mietwert-Kalkulators (Mika)
Das Satzungsmuster sieht im Kern vor, dass die Steuer sich nach dem Mietwert der Wohnung bemisst (§ 4 Abs. 1 des Musters). Als Mietwert gilt die übliche Miete, die für Räume gleicher oder ähnlicher Art, Lage und Ausstattung regelmäßig gezahlt wird (§ 4 Abs. 2 Satz 1 des Satzungsmusters).
Einige wenige hessische Städte (Darmstadt, Frankfurt, Hanau, Offenbach und Wiesbaden) haben von der in § 558c des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, als freiwillige Aufgabe einen Mietspiegel zu erstellen. Sofern ein solcher vorhanden ist, kann eine übliche Miete anhand des Mietspiegels bestimmt werden.
In den meisten Städten und Gemeinden ist ein solcher Mietspiegel aber nicht vorhanden und auch nicht erforderlich, um die Zweitwohnungssteuer anhand eines pauschalisierten und amtlich ermittelten Maßstands zu errechnen. Zwar ist es anerkanntermaßen auch zulässig, die Zweitwohnungssteuer auf Grundlage der tatsächlich vereinbarten und durch Vorlage des Mietvertrags nachgewiesenen Miete zu berechnen. Diese Methode stößt aber in vielen Gemeinden, insbesondere denen mit hohem Freizeitwert, an Grenzen. Denn dort sind erfahrungsgemäß die weitaus meisten Zweitwohnungen im Eigentum der Steuerpflichtigen, so dass Mietverträge nicht vorgelegt werden können.
Daher schlagen wir auch für die Städte und Gemeinden ohne Mietspiegel die Verwendung aufgrund amtlich ermittelter Daten hergeleiteter Mietwerte vor.
Die für den Mietwert bestimmenden Merkmale berücksichtigt der Mietwert-Kalkulator (Mika), den die Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse bei den örtlich zuständigen Ämtern für Bodenmanagement zur Verfügung stellen. Grundlage für diese Veröffentlichungen ist § 7 Abs. 3 Nr. 1 der (hessischen) Ausführungsverordnung zum Baugesetzbuch (BauGB-AV v. 15. Juni 2018, GVBl. S. 258). Dort ist vorgesehen, dass der Gutachterausschuss in geeigneten Fällen übliche Entgelte ermitteln und veröffentlichen kann, die für Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage vereinbart worden sind (Mietwerte).
Nähere Informationen zu Mika – sowie die Kontaktdaten der lokalen Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse gibt es unter https://hvbg.hessen.de/immobilienwerte/mietwertkalkulation-online (Stand: 11.11.2019).
Bei den Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse ist jeweils eine regionale offline-excel-Version erhältlich. Das Angebot ist kostenpflichtig und kostet 100 Euro je regionale Ausgabe.
Ein Produktbeispiel gibt es unter https://hvbg.hessen.de/sites/hvbg.hessen.de/files/Produktbeispiel_Mika_regional_0.pdf (Stand: 11. 11. 2019). Derzeit erfolgt alle zwei Jahre eine Aktualisierung, und zwar jeweils auf den 1. 1. eines Jahres mit ungerader Jahreszahl. Aktuell ist der Mika zum 1. 1. 2019 erhältlich.
Nach Angaben der Zentrale Geschäftsstelle der Gutachterausschüsse für Immobilienwerte des Landes Hessen (ZGGH) verwendet die staatliche Finanzverwaltung den MiKa bereits. Die Anwendung wirft für Wohnungen bezogen auf jedes bebaute Grundstück in Hessen einen Mietwert aus. Die offline-Version kann bei den örtlich zuständigen Ämtern für Bodenmanagement bzw. den bei diesen angesiedelten Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse angefordert werden (s. obigen Link zu den Kontaktdaten dieser Stellen).
Berücksichtigt werden bei Anwendung des MiKa insbesondere die Bodenrichtwerte, das Baujahr, die Lage, die Wohnfläche und die Ausstattung, die in einer an das Baujahr anknüpfenden oder einer generalisierten Variante eingegeben werden kann. Da das BVerfG aber auch Ausstattungsmerkmale erwähnt, empfehlen wir im Sinne eines rechtlich sicheren Vorgehens, dass die Gemeinde durch Erklärung von den Steuerpflichtigen auch detailliertere Ausstattungsmerkmale abfragt, die im MiKa verarbeitet werden können.
Mit der Bemessungsgrundlage der Mieten laut Mietspiegel oder laut Mika trifft die Satzung eine typisierende Regelung der Bemessungsgrundlage der Steuern. Das ist nach der Rechtsprechung des BVerfG (Beschl. der 3. Kammer des 2. Senats v. 15. 12. 1989 Az. 2 BvR 436/88 = NVwZ 1990 S. 356 f.) und des BVerwG (Urt. v. 29. 1. 2003 Az. 9 C 3.02 – juris = HSGZ 2003 S. 224, 227) zulässig. Eine Steuerbemessung anhand der tatsächlich vereinbarten Miete ist ausdrücklich nicht erforderlich, zumal so Ungleichbehandlungen zwischen Mietern und Eigennutzern vermieden werden (zu diesem Aspekt BVerwG, HSGZ 2003 S. 224, 227).
c ) Umsetzung der Regelungen
Erlass und Umsetzung der neuen Regelungen müssen in relativ kurzer Zeit erfolgen. Erforderlich ist der Erlass einer neuen Satzung. Aber auch weitere vorbereitende Schritte können schon gegangen werden.
Erlass einer neuen Satzung
Wir empfehlen dringend, möglichst bereits vor Ablauf des Jahres 2019 eine geänderte Zweitwohnungssteuersatzung zu erlassen. Hierfür ist ausnahmslos die Stadtverordnetenversammlung bzw. Gemeindevertretung zuständig (§ 51 Nr. 6 HGO).
Für eine rechtlich sichere neue Fassung haben wir ein aktualisiertes Satzungsmuster zur Verfügung gestellt. Es kann künftig im Mitgliederbereich unserer Homepage www.hsgb.de in der Rubrik Satzungsmuster heruntergeladen werden.
Bitte beachten Sie, dass unklar ist, ob die Neuregelungen die Bemessungsgrundlage der Zweitwohnungssteuer erhöhen oder vermindern. Zum Steuersatz empfehlen wir, zunächst den bisher festgelegten Steuersatz beizubehalten oder eher moderat zu erhöhen. Aktuell sind nach unserer Kenntnis Steuersätze von 10-12% verbreitet. Die Bemessung des Steuersatzes für die neue Bemessungsgrundlage sollte so erfolgen, dass mindestens das bisherige Steueraufkommen erzielt wird. Die Stadt bzw. Gemeinde könnte anhand verfügbarer Unterlagen anhand einer gewissen Stichprobe von Zweitwohnungen anhand von Mika erproben, wie hoch die Steuer auf Grundlage des künftigen Satzungsrecht ausfällt und das Ergebnis mit der zuletzt festgesetzten Steuer vergleichen. Diese Untersuchung kann sofort (nach Erwerb der offline-Version des Mika) begonnen werden.
Das Satzungsmuster enthält wie gehabt nur die aufgrund der höchstrichterlichen Rechtsprechung zwingend erforderlichen Ausnahmen von der Besteuerung. Im Sinne der Belastungsgleichheit empfehlen wir, auf die Festlegung zusätzlicher Ausnahmen von der Steuerpflicht zu verzichten.
Zum Inkrafttreten geht das Muster davon aus, dass die Satzung zum 1. 1. 2020 in Kraft tritt. Wir gehen davon aus, dass bei normalem Takt der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung bzw. Gemeindevertretung eine Beschlussfassung spätestens im Dezember 2019 möglich ist. Eine etwaige Vorgängersatzung soll, so die Empfehlung, ausdrücklich außer Kraft gesetzt werden. Die entsprechenden Regelungen sind auch in unserem Muster enthalten.
Abschätzung des Verwaltungsaufwands
Parallel zu dem Verfahren zur Erlass der geänderten Satzung sollte verwaltungsseitig abgeschätzt werden, welche Zeit die Umsetzung der Neuberechnung und ihre Umsetzung in Bescheide an die zumindest in einigen Städten und Gemeinden beachtliche Zahl von Steuerpflichtigen beanspruchen wird.
Information der Steuerpflichtigen
Auf Grundlage der geänderten Satzung ist es dann u.U. erforderlich, die Steuerpflichtigen zeitnah anzuschreiben und eine Zweitwohnungssteuererklärung nach dem ebenfalls ab sofort bereitstehenden Muster unserer Geschäftsstelle zu verlangen. Dies wäre entbehrlich, wenn die Steuerpflichtigen bereits in jüngerer Zeit aussagekräftige Mitteilungen insbesondere zu Baujahr, Größe und Ausstattungsstandard gemacht haben und diese Unterlagen der Stadt bzw. Gemeinde noch vorliegen.
Den Steuerpflichtigen könnte die zu Grunde liegende Problematik z.B. wie folgt erläutert werden:
Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt/Gemeinde …
Anrede,
wie Sie wissen, erhebt die Stadt/Gemeinde eine Zweitwohnungssteuer. Grundlage hierfür ist die Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer (Zweitwohnungssteuersatzung).
Die Zweitwohnungssteuer wird bisher auf Grundlage der vom Finanzamt auf den Stichtag 1. 1. 1964 festgestellten Jahresrohmiete ermittelt. Diese Jahresrohmiete wird nach der Steigerung der Wohnungsmieten hochgerechnet.
Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darf die Zweitwohnungssteuer zwar erhoben werden. Allerdings muss die Grundlage für die Berechnung der Zweitwohnungssteuer geändert werden. Daher hat die Stadtverordnetenversammlung/ Gemeindevertretung am …(Datum der Beschlussfassung)… eine geänderte Zweitwohnungssteuersatzung erlassen. Sie dient der Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.
Die Satzung ist/wird im … (Bekanntmachungsorgan einfügen) sowie auf der Homepage der Stadt/Gemeinde … (Internetadresse oder Link einfügen) veröffentlicht. (Optional): Auf Wunsch übersenden wir Ihnen auch ein Exemplar der Satzung an die von Ihnen angegebene E-Mail- oder Postadresse.
Nach unserer neu gefassten Satzung ist es erforderlich, dass Sie einige nähere Angaben zu Ihrer Zweitwohnung machen. Hierfür muss das beigefügte Formular verwendet werden. Auf Grundlage dieser Angaben wird dann ein aktueller Mietwert Ihrer Zweitwohnung ermittelt. Ihn legen wir dann für die Berechnung der Zweitwohnungssteuer 2020 zu Grunde.
Bitte senden Sie das beigefügte Formular bis zum … (Datum einsetzen, z.B. drei Wochen/einen Monat nach Versand) an uns zurück. Sollte uns Ihre Erklärung nicht fristgerecht zugehen, werden wir den Mietwert Ihrer Zweitwohnung schätzen.
Wir danken schon jetzt für Ihre Mitwirkung und verbleiben
mit freundlichen Grüßen
…“
Empfehlung:
Wird die Erklärung nicht rechtzeitig abgegeben, wird die Zweitwohnungssteuer anhand des Baujahres und des in MiKa hinterlegten baujahrestypischen Ausstattungsstandards geschätzt. Auch das sieht unser Satzungsmuster entsprechend vor.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
