Vom 22.12.2014 bis zum 22.06.2015 lagen die Entwürfe des Bewirtschaftungsplans Hessen 2015 bis 2021 und des Maßnahmenprogramms Hessen 2015 bis 2021 sowie des Umweltberichts der strategischen Umweltprüfung zum Hessischen Maßnahmenprogramm 2015 bis 2021 im Hessischen Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sowie bei den Regierungspräsidien zu jedermanns Einsicht aus.
Wegen der herausragenden Bedeutung – auch in finanzieller Hinsicht – für alle Städte und Gemeinden hat die Geschäftsstelle eine eigene Stellungnahme zu diesen Fachplänen abgegeben. Hierüber hatten wir mit Bürgermeister-Rundmail vom 13.01.2015 sowie einer Eildienst-Mitteilung vom 15.04.2015 (Eildienst Nr. 4 – ED 63) informiert und um Rückmeldungen gebeten.
Die Hauptkritikpunkte der Stellungnahme der Geschäftsstelle sollen hier auszugsweise wiedergegeben werden:
- Kritik hinsichtlich der Gewässerstrukturmaßnahmen
„Nach dem Wortlaut des Gesetzes muss sich die Gewässerunterhaltung lediglich an den Bewirtschaftungszielen nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 WHG „ausrichten“ und darf die Erreichung der Ziele nicht „gefährden“. Sie muss den Anforderungen entsprechen, die im Maßnahmenprogramm nach § 82 WHG an die Gewässerunterhaltung gestellt werden. Im Ergebnis wird durch die obigen Pläne die Gewässerunterhaltungspflicht zwar konkretisiert; es besteht jedoch keine strikte Rechtspflicht der hessischen Städte und Gemeinden die in den Plänen genannten Maßnahmen auch vollständig umzusetzen. Auf diese Feststellung legen wir ganz besonderen Wert, da in der öffentlichen Diskussion immer wieder auf die „untätigen Kommunen“ abgehoben wird und vor dem Hintergrund der oben zitierten Literaturstelle finanzielle Verantwortlichkeiten – zu Lasten aller hessischen Städte und Gemeinden – in erheblichem Maße ausgeweitet werden.
Unabhängig von der fehlenden Rechtsverbindlichkeit lässt sich die schleppende Umsetzung der Verpflichtungen aus der Wasserrahmenrichtlinie unseres Erachtens im Kern auf folgende zwei Punkte zurückführen:
- fehlende finanzielle Mittel bei den Städten und Gemeinden sowie
- die im Regelfall nicht gegebene Flächenverfügbarkeit.
Zusätzlich möchten wir darauf hinweisen, dass ungefähr 100 Städte und Gemeinden unter den „kommunalen Schutzschirm“ geflüchtet sind. Dennoch haben Städte und Gemeinden mit Blick auf die Umwelt stets erhebliche Anstrengungen unternommen oder werden diese noch unternehmen. So sind gerade die Kläranlagen in einem so guten technischen Zustand wie es in der Vergangenheit noch nie der Fall war. Auch im Bereich der Energiewende wird der Großteil der notwendigen Arbeiten von den Kommunen vor Ort erledigt. Diese sanieren beispielsweise kommunale Immobilien, sind Ansprechpartner für Bürger und Investoren und fangen den Unmut der Bevölkerung ab, wie es aktuell das Beispiel der Stromtrasse „SuedLink“ belegt. Auch die aufwendigen Planungen im Zusammenhang mit erneuerbaren Energien werden unter erheblichen finanziellen und administrativen Anstrengungen von Städten und Gemeinden bewältigt.
Dreh- und Angelpunkt einer effektiven Umsetzung der Pläne ist eine gesicherte Finanzierung. Die vom Bewirtschaftungsplan und dem Maßnahmenprogramm geforderten kommunalen Maßnahmen unterfallen dem Konnexitätsprinzip und sind daher vom Land zu finanzieren. Hiergegen kann nicht sprechen, dass in der Vergangenheit bestehende Förderprogramme nicht in vollem Umfang abgerufen worden sind. Dem Konnexitätsprinzip wird nicht durch die Auflage von Förderprogrammen genüge getan. Im Übrigen enthielten die Förderprogramme in der Vergangenheit stets einen Eigenanteil. Im Rahmen der bisherigen 80 % – Finanzierung wurden teilweise Grundstücke der Gemeinden als Eigenanteil eingebracht, d.h. die Gemeinden haben hierzu eigenes Vermögen aufzehren müssen. Darüber hinaus wurde seitens unserer Mitgliedskommunen an der bisherigen Förderpraxis der enorme Aufwand sowie vor allem die tranchenweise Auszahlung kritisiert, die im Ergebnis dazu führen, dass einzelne Kommunen (kreditfinanziert) in Vorleistung treten mussten. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Umsetzung der Maßnahmen aus der Wasserrahmenrichtlinie primär um eine Landesaufgabe und erst sekundär um eine „Ausrichtens- bzw. Beachtenspflicht“ im Rahmen der Gewässerunterhaltung handelt, sehen wir das Land in der Pflicht, eine Finanzierung sicher zu stellen, die dazu führt, dass die Maßnahmen tatsächlich auch umgesetzt werden (können). Es ist nicht nachvollziehbar, weswegen über die oben dargestellte Ausweitung der Gewässerunterhaltung die finanziellen Lasten von aus dem europäischen Recht folgenden Pflichten schlichtweg „nach unten durchgereicht werden“ sollten.“
- Kritik an den Maßnahmen betreffend die Phosphorelimination
„Die Festschreibung pauschaler „Anforderungswerte“ betreffend die Phosphorelimination wird von uns strikt abgelehnt.
Hinsichtlich der Maßnahmen, die mit dem Betrieb von kommunalen Kläranlagen verbunden sind, erscheint uns primär eine wissenschaftliche Aufarbeitung der Frage, wie Einträge minimiert werden können, erforderlich. Die „Anforderungswerte“ der derzeitigen Entwürfe führen nach einhelliger fachlicher Einschätzung dazu, dass auf allen Kläranlagen der Größenklassen 4 und 5 nachgeschaltete Flockungsfiltrationsanlagen installiert werden müssten. In der Gesamtsumme wird dies nach uns vorliegenden fachlichen Prognosen Investitionen von ca. 1.000.000.000 € nach sich ziehen. In Abstimmung mit dem DWA Landesverband Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland vertreten wir hinsichtlich der „Kläranlagen-Maßnahmen“ die Auffassung, dass keine „Anforderungswerte“ für die Einleitungen im Maßnahmenprogramm festgeschrieben werden sollten. Bei der Ableitung von Maßnahmen zur Minderung von organischen Belastungen sind stets Einzelfallprüfungen notwendig. Denn Phosphor steht in besonderem Zusammenhang mit den jeweiligen örtlichen Verhältnissen. Speziell die Größe des Gewässers, in das eingeleitet wird, hat ganz erhebliche Auswirkungen. Probleme wird auch die Überwachung der „Anforderungswerte“ aufwerfen. Denn aufgrund der Trägheit der Systeme werden 2 Stunden – Mischproben nicht mehr ausreichen. Erforderlich wird die Entnahme von 24 Stunden – Mischproben werden.
Fragwürdig erscheint die Datengrundlage, auf der der Entwurf erstellt wurde. Auf Seite 25 ff. des Bewirtschaftungsplans (Ziffer 2.3.1.1 Kommunale Kläranlagen) wird ausgeführt, dass der Anteil der über Kläranlagen in Gewässer eingeleitete Phosphorfrachten 710 t pro Jahr bzw. 65 % der in Gewässer eingeleiteten Frachten beträgt. Dieser – unserem Kenntnisstand nach nur von zwei Anlagen abgeleitete Wert – unterscheidet sich ganz gravierend von dem im Jahr 2011 benannten Wert von 40 %. Dies lässt nur den Schluss zu, dass entweder Fehler bei der ersten Erhebung gemacht wurden oder aber – was wahrscheinlicher ist – der derzeit, von nur zwei Anlagen abgeleitete Wert von 65 %, nicht realistisch ist. Auf jeden Fall bestehen derart starke Zweifel an der Repräsentativität dieses Werts, dass es sich verbietet, hierauf weitreichende finanzielle Entscheidungen aufzubauen. Hierfür spricht auch, dass der vorherige Wert aus dem Jahr 2011 von einer Studie des Umweltbundesamtes bestätigt wird, die den Anteil der Phosphoreinträge aus der Landwirtschaft mit ca. 60 % der Gesamtphosphoreinträge in den Gewässern beziffert (vgl. hierzu auch Eutrophierungsprobleme im Altmühlsee als Folge diffuser und punktförmiger P-Einträge in Korrespondenz Wasserwirtschaft 2015, 284 ff.). Hier bedürfte es zwingend der näheren Darlegung, wie es zu derartigen Diskrepanzen kommen kann und inwieweit hier alle Beteiligten – und nicht nur Kommunen – in die Pflicht genommen werden können. Denn in den Entwürfen des Bewirtschaftungsplans und des Maßnahmenprogramms wird mit zweierlei Maß gemessen. Kommunale Kläranlagen als einfach zu greifende Punktquellen werden mit Anforderungswerten „überzogen“. Demgegenüber existieren für industrielle Einleiter, bspw. Papierfabriken, die Phosphor in erheblichem Maße emittieren, keine solchen Anforderungswerte. Gleiches gilt für diffuse Quellen.
Darüber hinaus scheint es in der Fachwelt äußerst kontrovers diskutiert zu werden, ob die nunmehr geforderten Phosphorwerte überhaupt nach dem derzeitigen Stand der Technik sicher und jederzeit eingehalten werden können. Nach unserem Kenntnisstand liegen derzeit überhaupt keine Erfahrungen dazu vor, wie die Einhaltung dieser „Anforderungswerte“ jederzeit sichergestellt werden könnte. Zwar mag die Flockungsfiltration bereits ausreichend anerkannt sein, diese Technik ist nach den uns vorliegenden Angaben jedoch nicht geeignet, die Einhaltung der „Anforderungswerte“ jederzeit sicherzustellen. Bereits geringste Einflüsse wie bspw. die Umschaltung von Maschinen können zu Überschreitungen führen. Derzeit wird in der Fachwelt davon ausgegangen, dass die Grenze dessen, was sicher eingehalten werden kann bei 0,5 mg/l Pges verläuft. Der Medianwert bei Anlagen mit Filtern liegt bei 0, 31 mg/l Pges (vgl. DWA-Leistungsvergleich 2009). Es ist auch kein Grund ersichtlich, weswegen die „Anforderungswerte“ derart niedrig verpflichtend umgesetzt werden sollten, da es unstreitig sein dürfte, dass kurzzeitige Konzentrationsspitzen für die Eutrophierung von Gewässern ohne direkte Bedeutung sind. Würden die „Anforderungswerte“ des derzeitigen Entwurfs jedoch zukünftig als Überwachungswerte im Rahmen der Einleiteerlaubnisse umgesetzt, wären die Betreiber der kommunalen Abwasseranlagen zu einer jederzeitigen Einhaltung rechtlich verpflichtet. Da genau dies nicht sichergestellt werden kann, verlangt das Maßnahmenprogramm von den Betreibern der Kläranlagen etwas tatsächlich Unmögliches. Würden die Anforderungswerte in der hier vorliegenden Form beibehalten, würden die Betreiber der Kläranlagen, vor allem aber die verantwortlichen Personen, für den Fall der Überschreitung der Überwachungswerte einer unerträglichen Rechtsunsicherheit ausgesetzt, da die Überschreitung der Überwachungswerte strafrechtliche Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaften nach sich ziehen könnte.
Derzeit wird – gerade im Bereich der Fachwelt – eine weitere Reduktion prioritärer Stoffe diskutiert. Auf der Basis der wenig gesicherten Erkenntnisse erscheint es nicht angebracht, Phosphorreduktionsmaßnahmen zum derzeitigen Zeitpunkt zu veranlassen. Zukünftig sollte versucht werden, Synergieeffekte im Falle einer erforderlichen Elimination prioritärer Stoffe durch „Kombination“ der erforderlichen Maßnahmen zu erzielen. Diese Frage wird in der Fachliteratur intensiv diskutiert. Auf jeden Fall ist mit den niedrigeren Phosphorwerten eine exponentielle Zunahme der Kosten zu verzeichnen. Beispielsweise bei der Kläranlage Schlüchtern-Niederzell (Größenklasse 4) wären Investitionen von 1.290.000 € erforderlich. Die (weitere) Phosphor-Reduktion würde daneben zusätzliche jährliche Betriebskosten in der Größenordnung von 100.520 € nach sich ziehen. In diesem Zusammenhang ist auf § 3 Abs. 2 der Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer hinzuweisen. Denn hiernach dürfen die Anforderungen dieser Verordnung nicht durch Verfahren erreicht werden, bei denen Umweltbelastungen in andere Umweltmedien wie Luft oder Boden entgegen dem Stand der Technik verlagert werden. Der Chemikalieneinsatz, die Abluftemissionen und die Menge des anfallenden Schlammes sind hierbei so gering wie möglich zu halten. Mit dem Einsatz von Fällmitteln geht zwingend eine durch diese verursachte Salzfracht einher. Nicht umsonst wird in einem Gutachten des HLUG (erstellt durch die eawag) zum Thema „Möglichkeiten der chemischen P-Fällung an hessischen Kläranlagen“ auf Seite 47 davon gesprochen, dass „in Gewässern mit hohem Abwasseranteil der Vorteil der höheren P-Elimination gegen den Nachteil der erhöhten Salzbelastung hinsichtlich der biologischen Wirkung abgewogen werden muss“. Nicht zu vergessen ist auch, dass in der Vergangenheit viele Kläranlagen energetisch ertüchtigt wurden. Diese Energieeffizienz wird durch den eventuell erforderlichen Bau einer 4. Reinigungsstufe deutlich verschlechtert. Im Ergebnis wird daher die gesamtökologische Betrachtungsweise, die sich im gesamten Umweltrecht immer mehr durchsetzt und auch von § 3 Abs. 2 der Abwasserverordnung verlangt wird, konterkariert.
Auch die praktischen Folgen der „Festsetzung von Anforderungswerten“ sind näher zu betrachten. Da diese, zumindest bei Kläranlagen der Größenklassen 4 und 5, – wie oben bereits dargelegt – mit der Installation von Flockungsfiltrationsanlagen einhergehen, sollte auch bedacht werden, dass diese Anlagen äußerst raumintensiv sind. Hierfür wird schlichtweg Platz benötigt, den die Betreiber der Kläranlagen – gerade in urbanen Räumen – nicht haben. Insoweit dürfte der Bau dieser Flockungsfiltration bereits am nicht vorhandenen Platz scheitern. Am Rande sei auch darauf hingewiesen, dass Kläranlagen funktionsbedingt in der Nähe von Gewässern liegen. Die Erweiterung der Kläranlagen dürfte, da diese Bereiche häufig als Natur-2000-Gebiete ausgewiesen sind, auch naturschutzrechtlich zu ganz erheblichen Problemen führen.
Die „Anforderungswerte“ des Maßnahmenprogramms sind darüber hinaus unverhältnismäßig im Rechtssinne. Vereinfacht gesprochen wird von optimierten Kläranlagen ca. 90 % des im Abwasser enthaltenen Phosphors eliminiert. Die spezifischen Kosten der Elimination der „letzten 10 %“ liegen um ein Vielfaches oberhalb dessen, was die 90 %-ige Elimination derzeit kostet. Nach den Angaben der Wissenschaftsstadt Darmstadt lagen die spezifischen Kosten für die (durch Optimierung) erreichbare Phosphorelimination bei 26 €/kg Pges im Vergleich zu den 7,58 €/kg Pel, die in der alten Arbeitshilfe zur Verminderung der Phosphoremissionen aus kommunalen Kläranlagen des seinerzeitigen Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Kap. 5.7.5, angegeben waren. In einer weiteren Machbarkeitsstudie der Wissenschaftsstadt Darmstadt „Maßnahmen der weitergehenden Abwasserreinigung im Zentralklärwerk Darmstadt“ in der die Absenkung der mittleren Konzentration von 0,3 mg/l Phosphor auf 0,2 mg/l Phosphor betrachtet wurde, ergab sich noch weit Erschreckenderes: Während in der genannten Arbeitshilfe des seinerzeitigen Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz von spezifischen Kosten von 83, 74 €/kg Pel ausgegangen wurde, betrugen die spezifischen Kosten in Darmstadt 1.119 €/kg Pges! Vereinfacht gesprochen liegen die Kosten der „letzten 10 %“ um den Faktor 147, 62 höher, als die in der Arbeitshilfe angegebenen spezifischen Kosten der Phosphorreduktion durch Optimierungsmaßnahmen. Zugegebenermaßen werden hier „Äpfel mit Birnen verglichen“. Hieran wird jedoch deutlich, wie unverhältnismäßig das Verlangen ist, auch die „letzten 10 %“ zu eliminieren, wenn hiermit die 147-fachen Kosten verbunden sind. Hieraus ergibt sich zwingend, dass nicht die Reduktion der „letzten 10 %“ das Ziel des Landes sein sollte, sondern vielmehr primär eine kostensparende Optimierung der Kläranlagen, durch die bereits der weit überwiegende Teil des Phosphors, nämlich 90 %, eliminiert werden könnte. Hier könnte durch vergleichsweise geringe Kosten, z.B. die sog. Zweipunktfällung, viel erreicht werden. Ohnehin bauen die Optimierung der Phosphorelimination und die Flockungsfiltration aufeinander auf. Es handelt sich nicht um alternative, sondern um kumulative Verfahren. Insoweit wären zwingend auch die Kosten beider Verfahren in den Blick zu nehmen.
Vor allem aber geht das Maßnahmenprogramm selbst davon aus, dass sich der Umfang der Auswirkungen der Verminderung der Phosphorfrachten auf den biologischen Zustand der Gewässer nicht eindeutig quantifizieren lässt. Nach den uns vorliegenden fachlichen Informationen lassen sich die biologischen Effekte der Phosphor-Reduktion nicht sicher nachweisen. Unserem Kenntnisstand nach wurde seitens des Landes keine Vergleichsuntersuchungen oberhalb/unterhalb der Kläranlageneinläufe und vor/nach Phosphorreduktionsmaßnahmen vorgenommen, die sichere Rückschlüsse erlauben würden, wie sich die Phosphorreduktion an Punktquellen auswirkt.“
Darüber hinaus initiierte die Geschäftsstelle ein Gespräch mit dem Hess. Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, in welchem gemeinsam mit dem Landesverband Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland der Deutschen Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall (DWA) die Bedenken gegen die Entwürfe schon vor Abgabe der förmlichen Stellungnahme dargelegt werden konnten.
Im Ergebnis konnte durch das intensive Tätigwerden der Geschäftsstelle erreicht werden, dass die „Anforderungswerte“ betreffend Phosphor im Maßnahmenprogramm im kommunalen Sinne angepasst wurden. Darüber hinaus wird in kritischen Einzelfällen eine Verhältnismäßigkeit stattfinden. Hinsichtlich der Gewässerstrukturmaßnahmen konnten keine wesentlichen Änderungen erreicht werden.
Nach Inkrafttreten des Bewirtschaftungsplanes und des Maßnahmenprogramms 2015 – 2021 wurde die Realisierung der vorgesehenen Maßnahmen zur Phosphorreduktion an Kläranlagen mit Vertretern der Hess. Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz am 22.04.2016 nochmals näher besprochen. In diesem Gespräch konnten einige Unsicherheiten und Bedenken ausgeräumt werden. Angesichts der Tatsache, dass jedoch die Gewässerstrukturmaßnahmen den weitaus größeren Anteil an den Belastungen der Kommunen ausmachen werden, hat die Geschäftsstelle nachdrücklich darum gebeten, auch hierzu noch ein klärendes Gespräch im Hess. Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu führen.
Die Bewertungen zu den eingegangenen Stellungnahmen im Rahmen der Offenlegung der Entwürfe des Bewirtschaftungsplans und des Maßnahmenprogramms 2015 – 2021 können unter folgendem Link abgerufen werden:
Zu jedem der 872 Einzelpunkte aus den 174 eingegangenen Stellungnahmen gibt es eine Bewertung und den Hinweis, ob der Einzelpunkt eine Änderung im Bewirtschaftungsplan, Maßnahmenprogramm oder Umweltbericht nach sich gezogen hat.
Wir bitten um Kenntnisnahme.
