Anlagerichtlinie – wer braucht eine und was sind die regelungsbedürftigen Punkte?

Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) hat durch Erlass vom 29.05.2018 Hinweise zu Geldanlagen und Einlagensicherung erlassen (wir berichteten bereits im Eildienst Nr. 6 – ED vom 20.06.2018), die jetzt auch im Staatsanzeiger Nr. 27, S. 787 veröffentlicht wurden (folgend: Hinweise).

Hierzu haben die Geschäftsstelle einige Rückfragen erreicht. Aktuell gibt es kein Muster einer kommunalen Anlagerichtlinie. Ein Aufruf zum Erfahrungsaustausch zu bereits bestehenden Regelungen blieb im vergangenen Jahr ohne Resonanz (vgl. Eildienst Nr. 5 – ED vom 13.04.2017).

Die Hinweise enthalten eine Art amtlichen Kommentar der für die Anlage liquider Mittel bestehenden rechtlichen Vorgaben aus den haushaltsrechtlichen Vorschriften der HGO, der GemHVO und der GemKVO.

Zu den Hinweisen des HMdIS gibt die Geschäftsstelle auf Grundlage der bisher mit Mitgliedsstädten und –gemeinden geführten Erörterungen folgende Hinweise:

1. Anwendungsbereich der Hinweise des HMdIS

Zum inhaltlichen und zeitlichen Anwendungsbereich der Hinweise des HMdIS ist darauf hinzuweisen, dass sich die Regelungen zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs und die hierfür nicht benötigter Mittel unterscheiden.

a) Regelungen zum Zahlungsverkehr

Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GemKVO ist der Bestand an Bargeld auf den für den Zahlungsverkehr bei Kreditinstituten errichteten Konten auf den für Zahlungen notwendigen Umfang zu beschränken. Nach Auffassung der Geschäftsstelle zählen zu diesen für Zahlungen vorzuhaltenden Beständen auch Bestände an flüssigen Mitteln in Höhe des ab 1. 1. 2019 spätestens vorzuhaltenden Liquiditätspuffers nach § 106 Abs. 1 Satz 2 HGO. Diese Bestände dürfen zur Abwicklung des normalen Zahlungsverkehrs vorgehalten werden, ohne dass es hierzu schon einer Anlagerichtlinie bedürfte. Guthaben auf Konten, die dem laufenden Zahlungsverkehr dienen, namentlich Giro- und Postgirokonten, unterfallen nicht dem Begriff der Geldanlage (so auch Schmid, Kommunale Kassen-Zeitschrift 2008 S. 29).

Die Regelungen zur Errichtung von Konten bei Kreditinstituten und die Bewirtschaftung des Kassenbestandes fallen in die Zuständigkeit des Bürgermeisters (§ 18 Abs. 2 Satz 1 GemKVO). Bezüglich der Einrichtung von Konten bestimmt Hinweis Nr. 2 zu § 18 GemKVO, dass Bankkonten zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs auf den notwendigen Umfang beschränkt werden sollen. Andererseits hat die Gemeinde die allgemeine Vorgabe einzuhalten, dass finanzielle Risiken zu minimieren sind (§ 92 Abs. 2 Satz 2 HGO). Daher sollte auch der Zahlungsverkehr über Konten bei unterschiedlichen Banken abgewickelt werden, wie es der kommunalen Praxis ja auch entspricht.

b) Anlage von Kassenmitteln

Für Zahlungen vorübergehend nicht benötigte Kassenmittel sind nach § 18 Abs. 1 Satz 3 GemKVO so anzulegen, dass sie bei Bedarf verfügbar sind. Erst für die Anlage vorübergehend nicht benötigter Kassenmittel im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 3 GemKVO kommt der Erlass von Anlagerichtlinien in Betracht.

Einschränkend regelt Ziff. 18 der Hinweise aber, dass deren Neufassung nur für Geldanlagen gilt, die nach Inkrafttreten der neuen Hinweise vorgenommen werden. Geldanlagen, die in Anwendung des Vorgängererlasses aus dem Jahr 2009 (Staatsanzeiger 2009 S. 701) getätigt wurden, bleiben von der Neufassung unberührt (Bestandsschutz).

Zusammengefasst:

• Die „Anlage“ von Zahlungsmitteln fängt erst oberhalb des Zahlungsverkehrs und dafür vorgehaltener flüssiger Mittel sowie des Liquiditätspuffers an.
• Soweit Städte und Gemeinden Zahlungsmittel im Rahmen bestehender Geschäftsbeziehungen mit bereits vor Inkrafttreten der neuen Hinweise angewendeten Anlageformen einsetzen, fallen diese Anlagen unter den Bestandsschutz nach Ziff. 18 der neuen Hinweise.

2. Umsetzung der Vorgaben

Soweit nach dem eben Ausgeführten eine Anlagerichtlinie zu erlassen oder eine bestehende Anlagerichtlinie zu ändern ist, sind verfahrensmäßige Vorgaben zu beachten (a) und inhaltliche Festlegungen durch die Stadt bzw. Gemeinde zu treffen (b). Die Hinweise sehen vor, dass die Anlagerichtlinien der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu geben sind (c).

a) Verfahrensmäßige Hinweise zum Erlass der Anlagerichtlinie

Ziff. 13 der Hinweise ordnet die Entscheidung über Anlagerichtlinien als wichtige Angelegenheit ein, über die zu entscheiden die Gemeindevertretung berufen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO). Diese Einschätzung ist jedenfalls vertretbar. Die Vorbereitung der Beschlussfassung fällt nach allgemeinen Regeln in die Zuständigkeit des Gemeindevorstandes (§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO).

b) Inhaltlicher Regelungsbedarf

Anlagerichtlinien sollten nach Auffassung der Geschäftsstelle kurz, knapp und verständlich gefasst sein und sich inhaltlich auf die Ausfüllung dessen beschränken, was die Bestimmungen von HGO, GemHVO und GemKVO nicht abschließend regeln. Hierbei muss die Stadt bzw. Gemeinde nach örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen nach den Hinweisen Ziff. 9-13 mindestens folgende Punkte regeln:

1. Zuständigkeiten

z.B. Festlegung der Zuständigkeit des Kassenverwalters, Regelungen zur Abwesenheit

2. Geldanlagen bei Kreditinstituten
   2.1 Regelungen zur Einholung von Angeboten
   2.2 Geldanlagen bei Kreditinstituten mit Institutssicherung insb. Streuung auf mehrere Institute, Bezug zur Liquiditätsplanung
   2.3 Geldanlagen bei Kreditinstituten ohne Institutssicherung insb. Festlegungen zur Prüfung des Ratings

3. Anlage in Investmentfonds (nur, falls beabsichtigt)

   Hier insb.
   3.1 Definition,

• welche Höhe die Bestände an Zahlungsmitteln erreicht haben müssen und
• welche Voraussetzungen im Finanzplanungszeitraum erfüllt sein müssen, ehe eine Anlage in Investmentfonds erfolgen darf und wer ggfls. zu beteiligen ist

  3.2 Übernahme der Vorgaben aus Ziff. 12 der Hinweise

4. Verwaltung der Geldanlagen
5. Regelungen zum Cash-Pooling im kommunalen Konzern zwischen Kommune und Mehrheitsbeteiligungen
   – vgl. Ziff. 15 der Hinweise.

• Insofern ist zu beachten, dass die Überlassung an Gesellschaften in privater Rechtsform problematisch sein kann, weil bspw. eine GmbH für Verbindlichkeiten wie die Rückzahlung überlassener Mittel an die Kommune nur mit ihrem Vermögen haften und nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung grds. keine Insolvenzabwicklungspflicht der Mutterkommune besteht (OLG Celle, NVwZ-RR 2000 S. 754, 755, rechtskräftig nach Zurückweisung einer Nichtzulassungsbeschwerde durch den BGH (Nichtannahmebeschl. vom 15.7.2002 – II ZR 250/00 –).
• Hingegen besteht beim Eigenbetrieb ohnehin eine Einstandspflicht der Mutterkommune (insb. § 11 EigBGes). Die Mutterkommune ist bei Anstalten des öffentlichen Rechts ebenfalls einstandsverpflichtet (§ 126a Abs. 4 Satz 1 HGO).

6. Berichtswesen
   6.1 Laufende Berichterstattung an den Bürgermeister
   6.2 Einbindung einer Berichterstattung über Geldanlagen in das Berichtswesen an die Gemeindevertretung nach § 28 GemHVO

   c) Vorlage an die Aufsichtsbehörde

Soweit Ziff. 16 der Hinweise vorgibt, dass Anlagerichtlinien der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu geben „sind“, gibt es dafür keine Rechtsgrundlage. Allerdings empfiehlt es sich, im Rahmen kollegialen Austauschs mit der Aufsichtsbehörde diese auf freiwilliger Grundlage zu informieren.

Wir bitten um Kenntnisnahme.