Wie bereits in DStGB-Aktuell 4315-15 vom 23.10.2015 berichtet, wird der am 21.10.2015 vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) vorgelegte Arbeitsentwurf zum Wertstoffgesetz von den kommunalen Spitzenverbänden abgelehnt. Ein an Bundesumweltministerin Hendricks gerichtetes Schreiben der kommunalen Spitzenverbände und des VKU, in dem die Kritikpunkte aufgezeigt werden, ist in Vorbereitung. Im Folgenden ist nochmals der wesentliche Sachstand zum Wertstoffgesetz zusammengefasst:
I. Hintergrund
Im Juni 2015 einigten sich die Berichterstatter der Koalitionsfraktionen und das BMUB auf „Eckpunkte für ein modernes Wertstoffgesetz“. Diese sahen eine „erweiterte Produktverantwortung mit verbesserten kommunalen Steuerungsmöglichkeiten“ vor. Die KSV haben daraufhin gemeinsam mit dem VKU mit Schreiben vom 14. August 2015 die zusammengefassten kommunalen Forderungen an die Staatssekretäre im BMUB gerichtet. Dabei haben sie sich deutlich für eine kommunale Steuerungsverantwortung im Hinblick auf die Sammlung gebrauchter Verkaufsverpackungen und stoffgleicher Nichtverpackungen eingesetzt. Die verbesserten kommunalen Steuerungsmöglichkeiten, wie die Eckpunkte sie vorgesehen hatten, sind als reine Placebo-Maßnahmen zu bewerten.
Es wurden zwischenzeitlich zwei Gutachten
– Rechtliche Möglichkeiten der kommunalen Organisationsverantwortung für eine
gemeinsame Erfassung von Wertstoffen (Prof. Dr. Hermes/Prof. Dr. Sacksofsky im
Auftrag des Landes Baden-Württemberg erstellt)
und
– Europarechtliche und verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer kommunalen
Organisationsverantwortung für die Wertstofferfassung (Kanzlei Gaßner. Groth, Siederer
& Coll. (GGSC) im Auftrag von GemIni erstellt)
vorgelegt. Die Gutachten entkräften zum Teil mit übereinstimmenden Ergebnissen die Argumente des BMUB
– Nichtvereinbarkeit mit europäischem Recht
– Undurchführbarkeit eines Finanztransfers zwischen den Systembetreibern und
den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE).
Am 21. Oktober 2015 wurde vom BMUB nunmehr ein erster Arbeitsentwurf für ein Wertstoffgesetz (siehe DStGB Aktuell 4315-15 vom 23. Oktober 2015) vorgelegt. Dieser fällt jedoch deutlich hinter den in den Eckpunkten vorgesehenen Steuerungsmöglichkeiten für die örE und erntete von vielen Seiten Kritik.
II. Ergebnisse der Gutachten
Das BMUB vertritt die Ansicht, eine kommunale Sammelzuständigkeit verstoße gegen die Vorgaben des Europarechts. Darüber hinaus sei die Finanzierung der kommunalen Leistungen durch eine Standardkostenvergütung aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen nicht möglich. Nun entkräfteten die zwei oben genannten Gutachten diese Bedenken, mit zum Teil unterschiedlichen Ergebnissen:
- Im Hinblick auf europarechtliche Bedenken kommen beide Gutachten zu den
Ergebnissen:
– Das europäische Sekundärrecht (Abfallverbringungsverordnung, Abfallrahmenrichtlinie,
Verpackungsrichtlinie) stehe einer kommunalen Sammelzuständigkeit mit
Überlassungspflichten nicht entgegen.
– Das europäische Recht sei hinsichtlich der Aufgabenträgerschaft für die
Wertstofferfassung neutral. Allein der Wechsel der Sammelverantwortung von den dualen
Systemen hin zu den örE und damit zu den Kommunen habe keinen europarechtlichen
Bezug.
– Die gemeinsame Sammlung von Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen mit
Überlassungspflichten könne weiter – als „Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse“ nach Art. 106 AEUV definiert – europarechtlich gerechtfertigt werden. Auch
dem Wettbewerbsrecht wäre damit Rechnung getragen.
- In verfassungsrechtlicher Hinsicht gelangen die Gutachten überwiegend zu gleichen
Ergebnissen:
– Ein Ausschluss der dualen Systeme vom Systemgeschäft wäre selbst dann
verfassungsrechtlich zulässig, wenn darin gar ein Verbot der Berufsausübung sehen
würde. Dieser „Berufsbegriff“ wurde erst durch die Verpackungsverordnung eingeführt
und kann vom Gesetzgeber wiederum in verfassungskonformer Weise beseitigt werden.
– Die Produktverantwortlichen können statt über privatrechtliche Lizenzentgelte über eine
Sonderabgabe zur Finanzierung der Entsorgungsaufwendungen herangezogen werden.
Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen liegen hier vor.
– Für die Produktverantwortlichen würde ein Übergang zur kommunalen
Sammelzuständigkeit keine wesentliche Veränderung ihrer Rechtsstellung.
– Die Kommunen erbringen mit der Übernahme der Sammlung eine Leistung für die
Produktverantwortlichen, für die sie eine Refinanzierung in Form der
Standardkostenvergütung erhalten dürfen.
- In Bezug auf die Finanzbeziehungen kommen die Gutachten zu zwei unterschiedlichen Ergebnissen,
insbesondere bei der Frage, in welcher Form die Rechts- und Finanzbeziehungen zwischen einer zentralen
Stelle und den Kommunen zu regeln wäre:
– Das Gutachten der Kanzlei GGSC kommt zu dem Ergebnis, dass die Finanzierung der
kommunalen Erfassung durch die Produktverantwortlichen über eine zentrale Stelle mit
den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist. Nach
diesem Gutachten wären direkte Finanzbeziehungen zwischen Zentraler Stelle und
Kommunen zulässig.
– Das Gutachten des Landes Baden-Württemberg kommt hingegen zu dem Ergebnis, dass
keine direkten Finanzbeziehungen zwischen Bund (zentrale Stelle) und Kommunen zur
Weitergabe der Standardkostenvergütung begründet werden dürfen.
III. Auswertung des Arbeitsentwurfs für ein Wertstoffgesetz
Durch den aktuell vorgelegten Arbeitsentwurf für ein Wertstoffgesetz zeigt das BMUB, dass es auch für die Zukunft an eine privatwirtschaftlich organisierte Wertstoffentsorgung über die dualen Systeme festhalten will.
– Die in den Eckpunkten für die örE vorgesehenen verbesserten Steuerungsmöglichkeiten
finden sich im Arbeitsentwurf kaum noch.
– Das in den Eckpunkten vorgesehene Durchgriffsrecht der Kommunen auf das im Auftrag
der Systembetreiber vor Ort tätige Entsorgungsunternehmen ist zu einem bloßen und
folgenlosen „Rügerecht“ degradiert worden. Dies bedeutet eine massive Einschränkung
der Rechtsposition der örE.
– Das BMUB räumt im Arbeitsentwurf den Systembetreibern bei der Sammlung von Papier,
Pappe und Karton (PPK) einen Herausgabeanspruch ein. Dies widerspricht der
Rechtsprechung. (BGH: Systembetreiber erlangen kein Eigentum an Verpackungen, die
von Kommunen entsorgt werden).
– Das bei Uneinigkeiten zwischen den örE und der dualen Systeme in Fragen der
Abstimmung vorgesehene Schlichtungsverfahren bei der von der Zentralen Stelle
eingerichteten Schiedsstelle ist ungeeignet und kontraproduktiv. Dieses ist zwingend vor
Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens durchzuführen.
– Die vorgesehene Organisation der Zentralen Stelle lässt eine kommunale
Interessenvertretung vollständig vermissen. Organe werden unter anderem das
Kuratorium, der Vorstand, der Verwaltungsrat und der Beirat „Erfassung, Sortierung und Verwertung“ sein. Das Kuratorium wird die Grundsätze der Geschäftspolitik festlegen und den Vorstand bestellen und entlassen und setzt sich aus Vertretern der Hersteller, Vertretern der Länder und jeweils einen Vertreter aus dem BMUB und dem BMWi. Kommunale Vertreter sind nicht vorgesehen.
IV. Kommunale Forderungen und weiteres Vorgehen
- Wesentliche kommunale Forderung bleibt die kommunale Sammelverantwortung mit Standardkostenvergütung.
Die Standartkostenvergütung stellt eine Refinanzierung der durchschnittlich entstehenden Sammlungskosten sicher und vermeidet Gebührenerhöhungen. Nur auf diese Weise kann eine bürgernahe, transparente und ökologische sowie sozial verträgliche Wertstoffentsorgung gewährleistet werden.
- Im Weiteren muss geklärt werden, ob sich der Bundesrat in seiner überwiegenden Mehrheit für eine kommunale Sammelverantwortung einsetzen wird. Hierzu bereiten die KSV gemeinsam mit dem VKU ein Schreiben an die Umweltministerkonferenz vor.
- In einem ebenfalls in Vorbereitung befindlichen gemeinsamen Schreiben der KSV und des VKU an die Bundesumweltministerin Hendricks wird der Arbeitsentwurf abgelehnt.
(Quelle: DStGB Aktuell – Städtebau, Vergabe und Umwelt 4515 vom 06 November 2015)
