Änderungen des Grundgesetzes bei Kreditaufnahmen

Mehr Verschuldungsspielräume für Bund und Länder durch eine Änderung des Grundgesetzes (GG) hat der Deutsche Bundestag am 18. März beschlossen. Die Entscheidung des Bundesrats steht noch aus. Hier zeichnet sich aber mit Blick auf die Länderinteressen eine Zustimmung ab.

 

Bisherige Rechtslage

Das GG regelt seit 2009 eine sog. Schuldenbremse für die Haushalte von Bund und Ländern. Die maßgeblich in Art. 109 Abs. 3 GG enthaltene Regelung sieht für den Normalfall einen Ausgleich des Haushalts des Bundes und der Länder ohne Einnahmen aus Kreditaufnahmen vor. Beim Bund ist diese Vorgabe nach bisheriger Fassung des Art. 109 Abs. 3 GG erfüllt, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35% des nominalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten. Bei den Ländern sind bislang grds. keine Einnahmen aus Krediten zugelassen (Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG a.F.); Ausnahmen gibt es nur bei von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklungen, Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. In Hessen sind diese Ausnahmen in Art. 141 Abs. 3 und 4 der Verfassung des Landes Hessen eröffnet. Art. 137 Abs. 5 HV – die Garantie einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände – bleibt von dieser Regelung nach Art. 141 Abs. 2 HV unberührt.

 

Das ändert sich

Mit den nunmehr beschlossenen Änderungen des GG werden insbesondere Verteidigungs- sowie sonstige sicherheitsrelevante Ausgaben des Bundes neu geregelt. Durch Änderung von Art. 109 Abs. 3 Satz 6-10 und Art. 115 GG werden näher bezeichnete sicherheitsrelevante, insbesondere Verteidigungsausgaben oberhalb von 1% des nominalen BIP aus der Kreditobergrenze ausgeklammert und damit für diesen Bereich die Möglichkeit der Kreditfinanzierung eröffnet. Das betrifft des Näheren Verteidigungsausgaben, die Ausgaben des Bundes für den Zivil- und Bevölkerungsschutz sowie für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten.

Daneben stellt die Grundgesetzänderung ein Sondervermögen nach Art. 143h GG n.F. Das ist ein Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und für zusätzliche Investitionen zur Erreichung der Klimaneutralität bis zum Jahr 2045 mit einem Volumen von bis zu 500 Milliarden Euro errichten. Zusätzlichkeit liegt vor, wenn im jeweiligen Haushaltsjahr eine angemessene Investitionsquote im Bundeshaushalt erreicht wird. Das wird in der Begründung zu dieser Regelung näher konkretisiert (BT-Drucks. 20/15117 S. 23):

„Dies (d.h. die Zusätzlichkeit ist gegeben, die Geschäftsstelle) ist dann der Fall, wenn der im jeweiligen Haushaltsjahr insgesamt veranschlagte Anteil an Investitionen 10 vom Hundert der Ausgaben im Bundeshaushalt ohne Sondervermögen und finanzielle Transaktionen übersteigt. Bei den Ausgaben im Bundeshaushalt werden die Ausgaben des Bundes für Verteidigung, den Zivil- und Bevölkerungsschutz, die Nachrichtendienste, die Sicherheit in der Informationstechnologie und die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten nicht berücksichtigt, sofern sie 1 vom Hundert des Bruttoinlandprodukts übersteigen.“

Das Sondervermögen hat zwölf Jahre Laufzeit. Von den dort verankerten bis zu 500 Mio. Euro können nach Art. 143h Abs. 2 Satz 1 GG bis zu 100 Mrd. Euro für Investitionen der Länder verausgabt werden. Im Sinne des Grundgesetzes sind die Kommunen Teil der Länder (s. z.B. Art. 106 Abs. 9 GG). Auch spricht die Begründung zum verfassungsändernden Gesetz zu Art. 143h GG ausdrücklich von einem Sondervermögen Infrastruktur Bund/Länder/Kommunen. Dessen Aufteilung auf die Länder ist durch Bundesgesetz zu regeln, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf.

Strukturell wird den Ländern ein Neuverschuldungsspielraum ohne einschränkende Bedingungen in Höhe von 0,35% des nominalen BIP eröffnet. Dessen Aufteilung auf die Länder ist nach Art. 109 Abs. 3 n.F. durch Bundesgesetz zu regeln, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf. Entgegenstehende landesrechtliche Regelungen treten nach Art. 109 Abs. 3 Satz 10 GG n.F. außer Kraft.

 

Das meint der HSGB

Die Haushaltslage der Städte, Gemeinden und Landkreise in Hessen ist vielerorts äußerst schwierig. 2023 kippte der Finanzierungssaldo der kommunalen Kern- und Extrahaushalte bereits stark ins Minus. Für 2024 zeigen zumindest die Zahlen bis zum dritten Quartal 2024 eine weitere Verschlechterung gegenüber 2023.

Zentrale Ursache dafür sind erhebliche Kostensteigerungen in den letzten Jahren bei demgegenüber deutlich verringertem Wachstum der Einnahmen. Das zeigt ein Blick auf die Entwicklung zentraler Ausgaben- und Einnahmepositionen der kommunalen Haushalte in Hessen (Mio. Euro):

	2019	2020	2021	2022	2023	Veränderung 2019-2023
Ausgaben laufende Rechnung insg.	20794	21653	23123	24309	27816	+33,8%
dar. Personalausgaben	6282	6572	6888	7360	8476	+34,9%
dar. laufender Sachaufwand	5623	5729	6475	6701	8062	+43,4%
dar. Renten, Unterstützungen und sonstige Geldleistungen	5959	5985	6282	6667	7514	+26,1%
Daneben: Sachinvestitionen	2238	2574	2628	2883	3612	+61,4%
Einnahmen der laufenden Rechnung	22964	24052	25585	27118	29872	+30,1%
dar. Steuereinnahmen	10379	9916	11674	12502	13421	+29,3%
dar. Gebühren, sonstige Entgelte	3108	2677	3028	3184	4023	+29,4%
Finanzierungssaldo	+219	+129	+256	+154	-1057

Quelle: Publikationen Kassenergebnisse der Kern- und Extrahaushalte der betreffenden Jahre, Angaben in Mio. Euro., dar. = darunter.

 

Mitursächlich ist dafür auch ein verringerter Aufwuchs im Kommunalen Finanzausgleich (KFA). Dieses hatte die Landesregierung mit Auswirkungen des Zensus beim Länderfinanzausgleich und mit der Schuldenbremse begründet. Letzteres war schon vor der jetzigen Änderung des GG falsch, weil für die Kommunen in Art. 141 Abs. 2 HV eine Sonderregelung enthalten ist. Mit dem zusätzlichen Spielraum für die Länder wird diese Begründung noch fragwürdiger.

Die Mittel des Sondervermögens Infrastruktur fließen zu bis zu 100 Mrd. Euro an die Länder. Genaueres zur Verteilung ist hier nicht geregelt. Bei einer zwölfjährigen Laufzeit und einer Aufteilung nach dem in anderen Zusammenhängen gebräuchlichen Königsteiner Schlüssel ergäben sich für Hessen Finanzierungsmöglichkeiten im Infrastrukturbereich von jährlich 625 Mio. Euro. Diese sind nach Auffassung des HSGB entsprechend dem Verhältnis zwischen Land und Kommunen aufzuteilen, wie Ausgaben für Investitionen anfallen. Im Jahr 2023 stemmten die Kommunen in Hessen rund 77% der Investitionsausgaben; nur der deutlich kleinere Rest entfiel auf das Land. Die Aufteilung der Mittel zwischen Land und Kommunen muss sich ganz klar am Umfang der jeweiligen Investitionstätigkeit orientieren.

Zu warnen ist vor überzogenen Erwartungen bezüglich von Infrastrukturinvestitionen: Wie die Daten oben zeigen, haben die Kommunen ihre Investitionsausgaben deutlich gesteigert. Das ist aber höchstwahrscheinlich nur zum kleineren Teil auf zusätzliche Vorhaben zurückzuführen, sondern auf die stark gestiegenen Preise (insb. Baupreise, z.B. im Straßenbau von Anfang 2019 bis Ende 2024 um über 45%, Bürogebäude +49% laut Baupreisindices des Statistischen Bundesamts).

Geld allein löst längst nicht alle Probleme: Sinnvoll und zeitgerecht umsetzen lassen sich solche zusätzlichen Investitionen aber nur bei deutlich einfacheren Verfahren. So hat der HSGB an das Land drastische Vereinfachungsvorschläge für das Vergaberecht gemacht. Auch die Verfahren zur Zulassung von Bauvorhaben sind langwierig. Einmal in Betrieb, können zum Beispiel Kitas vielerorts wegen gesetzlich verordneter Personalvorgaben nicht mit allen Gruppen ans Netz.

Von daher bleibt viel zu tun für Entbürokratisierung und realistische Standards, damit das Geld sinnvoll genutzt werden kann. Auch die Digitalisierung von Verwaltungsprozessen ist sicherlich ein wichtiges Feld für Investitionen, aber auch für rechtliche Änderungen und Vereinfachungen. Der Gesetzgeber in Land und Bund ist also stark gefordert, die erheblichen Summen in ein investitions- und umsetzungsfreundliches Umfeld einzupassen. Das würde auch weit über die eingesetzten finanziellen Mittel hinaus zu einer wirtschaftlichen Belebung beitragen können.

 

Statement des HSGB

Der Hessische Rundfunk hatte am Vortag der Entscheidung des Bundestags die Erwartungen und Positionen des HSGB nachgefragt. Das Statement von Geschäftsführer David Rauber:

„Die hessischen Kommunen sind 2023 tief ins Minus gerutscht. Städte, Gemeinden und Landkreise machten 2023 insgesamt 694 Mio. Euro Miese, in den ersten drei Quartalen 2024 schon über drei Milliarden. Verteuert haben sich insbesondere Baumaßnahmen und Bauunterhaltung. Dafür fehlt den Kommunen das Geld. Nach dem Grundgesetz sind die Kommunen als Teil des Landes zu sehen.

Daher erwarten wir, dass das Land die Kommunen in dem Maß an den Infrastrukturmitteln aus dem Sondervermögen des Bundes beteiligen, wie sie die Investitionen im Land umsetzen. Zuletzt (erste drei Quartale 2024) haben die Kommunen 81% der Investitionen in Hessen bezahlt, das Land 19%. Würde heißen: Von z.B. 625 Mio. Euro Bundes-Infrastrukturmitteln in den nächsten Jahren müssen über 500 Mio. Euro zu den Kommunen.

Dort ist in den nächsten Jahren auch viel zu tun, Brand- und Katastrophenschutz, Wohnraum, Ausbau von Schulen und Kitas, Wärmenetze und anderes mehr, wo im Moment niemand weiß, wo sonst das Geld herkommen kann.

In einem weiteren Punkt der Grundgesetzänderung erhält das Land einen zusätzlichen eigenen Verschuldungsspielraum. Insofern erwarten wir, dass das Land mit seinen zusätzlichen Spielräumen die Kommunen wieder auskömmlicher finanziell ausstattet, anstatt die nötigen Mittel mit Hinweis auf die Schuldenbremse zu verweigern.“

Hinweis: Das Finanzierungsdefizit von 694 Mio. Euro bezieht sich allein auf die Kernhaushalte, umfassender und aussagekräftiger sind letztlich aber die weiter oben erwähnten und in den statistischen Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamts ausgewiesenen Daten der Kern- und Extrahaushalte, also einschließlich von Auslagerungen wie Zweckverbänden, Eigenbetrieben, kommunalen Gesellschaften.

1.2 Dr.R./Rau/Ju